*{ (Rapport commission  MacDonald 1983) }

Régime de sécurité du revenu.

Vue d'ensemble.

Le régime de sécurité du revenu est constitué au Canada par un ensemble complexe de programmes fédéraux,
provinciaux et municipaux qui comprennent l'assurance sociale, les dépenses directes de l'État et les dépenses
fiscales. Les principaux éléments du régime, avec leurs dépenses brutes prévues pour 1984-1985, sont
l'assurance-chômage (11,6 milliards de dollars), la sécurité de la vieillesse (11,4 milliards de dollars), les
exemptions fiscales relatives aux pensions (7,6 milliards de dollars), l'assistance sociale (6,6 milliards de
dollars), les allocations familiales (2,4 milliards de dollars), les exemptions fiscales pour les enfants à
charge (1,4 milliard de dollars), le crédit d'impôt pour enfants ( 1,1 milliard de dollars) et l'exemption de
personne mariée (2 milliards de dollars). On y inclut aussi parfois l'exemption personnelle du régime fiscal
des particuliers (14 milliards de dollars). Bien d'autres programmes tels que les allocations aux anciens
combattants, les indemnités de formation professionnelle et l'aide sociale aux autochtones pourraient y être
ajoutés. Une liste complète figure au tableau 19-1.

Exception faite de l'exemption personnelle, l'ensemble constitué par les dépenses fiscales, les paiements du
compte de l'assurance-chômage et les transferts directs des gouvernements fédéral et provinciaux s'élevait à
plus de 60 milliards de dollars en 1984-1985. Comme ils s'élèvent à plus de 13 pour cent du produit national
brut (PNB) du Canada, les programmes de sécurité du revenu exercent de toute évidence des répercussions très
importantes au niveau macro-économique. La Commission a traité de ces répercussions et de l'assurance-chômage
ailleurs dans son Rapport; elle s'intéressera donc ici à la conception des autres programmes de sécurité du
revenu. Elle est en effet persuadée que la conception des programmes a des effets aussi importants que les
dépenses globales qui y sont consacrées.

La Commission estime qu'un réexamen des programmes de sécurité du revenu au Canada est un complément
indispensable aux recommandations préconisées dans les autres parties du Rapport. Les programmes publics de
sécurité du revenu occupent une place fondamentale dans le consensus social qui permet aux Canadiens de vivre
ensemble. Ils traduisent, mieux peut-être que toute autre activité collective, notre attachement aux valeurs
de justice, de sécurité et de partage. Ils devraient nous mettre en mesure de mieux saisir les occasions qui
se présentent, ainsi que de prendre en charge nos propres besoins, dans la mesure du possible. Ils apportent
un soutien fondamental à des millions de Canadiens et une sécurité additionnelle à des millions d'autres. Nous
ne pourrons croître et nous doter d'une société meilleure si nous ne veillons pas à ce que ces programmes soient
à la fois efficaces et justes.

Les changements proposés en d'autres chapitres par la Commission exigeront des adaptations importantes et
parfois pénibles, dont des millions de Canadiens ressentiront les effets. Un grand nombre y gagnera à court
terme et la majorité en profitera à long terme. Ceux et celles d'entre nous qui vivent les effets des
transformations économiques doivent bénéficier d'une protection et d'une sécurité convenables qui les incitent
en même temps à saisir les occasions qui se présentent. Les avantages que nous laisse espérer la croissance
économique doivent être partagés avec ceux qui ont de toute façon besoin d'un complément de revenu et qu'une
assistance généreuse aidera à vivre dans la sécurité et la dignité.

Objectifs.

Comme nous l'avons déjà indiqué, les programmes de sécurité du revenu s'inspirent au Canada de deux grands
objectifs:

- partager nos ressources, afin d'assurer un revenu suffisant en regard des normes de la société;

- assurer dans une mesure convenable la sécurité ou la stabilité du revenu.

Les valeurs fondamentales exposées au début de ce chapitre se traduisent aussi par trois autres objectifs
généraux:

- permettre aux personnes et aux familles placées dans des situations différentes et éprouvant des besoins
différents de bénéficier d'un régime équitable;

- inciter la population à tirer parti des occasions qui se présentent;

- encourager les personnes à prendre en charge leur vie et leur subsistance, quand elles en ont la capacité;

- respecter la dignité personnelle des bénéficiaires.

Les programmes de sécurité du revenu en vigueur au Canada visent également, de façon explicite ou implicite,
d'autres fins,  notamment: le maintien d'un appui politique, la redistribution de fonds entre régions et le
soutien aux jeunes ménages ainsi qu'aux familles ayant des enfants à charge. Ces objectifs n'étant pas tous
compatibles entre eux, la conception des programmes de sécurité du revenu est forcément marquée au coin du
compromis.

Des considérations administratives plus concrètes influent aussi de manière appréciable sur l'efficacité des
programmes. Il faut notamment, au niveau de l'application:

- rendre les programmes sensibles aux variations de revenus

- prévenir les abus possibles;

- inciter les bénéficiaires admissibles à se prévaloir au maximum des programmes;

- compter sur des programmes faciles et économiques à mettre en oeuvre.

Réalisation des objectifs: conception des programmes.

Revenu suffisant.

Assurer un revenu suffisant à tous les citoyens, voilà peut-être le but lié le plus souvent aux régimes de
sécurité du revenu à notre époque; à peu près tous les programmes de transfert visent cet objectif. Certains,
comme les programmes d'assistance sociale, tiennent compte assez rigoureusement des besoins de la famille ou
de l'individu pour déterminer les prestations. D'autres programmes, comme le crédit d'impôt pour enfants ou le
Supplément de revenu garanti (SRG), n'évaluent les besoins qu'au moyen de déclarations du revenu. D'autres
encore, comme l'assurance-chômage, le Régime de pensions du Canada (RPC) ou la Sécurité de la vieillesse (Sv),
reposent sur l'hypothèse que les besoins se manifesteront dans certaines situations comme la retraite la
vieillesse ou le chômage; ils offrent ainsi des prestations à tous les citoyens admissibles qui se trouvent dans
cette situation. Les programmes de transfert qui visent uniquement à compléter les revenus trop faibles sont
toutefois relativement peu nombreux. Font partie de ce groupe l'assistance sociale, le Supplément de revenu
garanti (SRG), le crédit d'impôt pour enfants et les divers « compléments » provinciaux de la Sécurité de la
vieillesse (Sv) et du Supplément du revenu garanti (SRG).

Stabilité du revenu.

Le deuxième grand objectif consiste à préserver la stabilité ou la continuité du revenu. Au Canada, divers
programmes s'inspirent de cet objectif avec plus ou moins de succès, selon les cas. Comme à peu près tout le
monde voit diminuer son revenu à la retraite, on atteint partiellement l'objectif de la stabilité du revenu en
versant une prestation universelle, qui prend la forme de la Sécurité de la vieillesse (Sv), à tous les
Canadiens de plus de 65 ans. A la Sécurité de la vieillesse (Sv), s'ajoutent maintenant les prestations du
Régime de pension du Canada, dont peuvent bénéficier les travailleurs qui ont cotisé au régime. Les personnes
admissibles commencent à recevoir des prestations du Régime de pensions du Canada (RPC) à leur retraite, si
elles ont au moins 60 ans. Le Régime de pensions du Canada vise donc spécifiquement à assurer la stabilité du
revenu, puisque les cotisations et prestations sont fonction du  revenu salarial.

Il y a aussi, évidemment, diminution de revenu lorsqu'on perd son emploi; c'est cette cause d'instabilité du
revenu que vise à pallier l'assurancechômage. Lorsque la baisse de revenu est liée à un fait générateur précis
comme la retraite, les cotisations peuvent s'établir uniquement en fonction du revenu, chaque bénéficiaire
éventuel présentant le même «risque». Par contre, quand la probabilité de diminution du revenu varie d'une
personne à l'autre, le taux de cotisation devrait être établi, selon un principe strict d'assurance, en fonction
du risque que se produise un fait donné (en l'occurrence le chômage). A l'heure actuelle, cependant, les taux
de prime d'assurance-chômage ne varient pas en fonction du risque, bien que ce dernier diffère d'un emploi à
l'autre. Il ne s'agit donc pas d'un programme d'assurance sociale au sens strict du mot.

Justice

L'une des conditions, auxquelles doivent répondre tous les programmes de sécurité du revenu, est de produire
un effet net qui soit juste. Cet effet net du régime de sécurité du revenu pour une personne ou une famille
dépend du jeu conjugué des programmes de transfert et du régime fiscal. La justice revêt deux dimensions dans
le domaine de la sécurité du revenu:

- la justice horizontale, qui veut que les personnes ou les familles soient traitées différemment par le régime
fiscal et les programmes de transfert, selon les besoins divers inhérents à leur situation ou à leurs
caractéristiques particulières;

- la justice verticale qui veut que les personnes et familles, dont les revenus sont différents, mais dont la
situation ou les caractéristiques sont similaires, soient traitées en fonction de leur revenu.

Le programme d'allocations familiales, par exemple, est conçu de manière à ce que, pour un revenu donné, les
familles ayant des enfants à charge, disposent de plus de ressources que celles qui n'en ont pas, contribuant
ainsi à la justice horizontale. Par contre, le crédit d'impôt pour enfants bénéficie davantage, pour un nombre
d'enfants donné, aux familles à revenu inférieur qu'aux familles à revenu supérieur, contribuant ainsi à la
justice verticale.

Les questions de justice peuvent devenir extrêmement complexes et, de par leur nature, font intervenir des
jugements de valeur. Elles soulèvent ainsi bien des questions. Est-ce que le fait d'être propriétaire d'une
maison, par exemple, accroît le revenu « réel » d'une personne âgée au point de justifier une réduction des
transferts qui lui sont versés? Dans l'affirmative, quel est le revenu imputé qui correspond à la valeur de la
maison? Quel soutien faut-il accorder aux familles ayant des enfants à charge, par rapport aux couples et aux
particuliers qui disposent du même revenu mais n'ont pas d'enfants? Quel déboursé fiscal supplémentaire doit-on
exiger de celui qui possède ou qui gagne plus que son voisin? Plus on veut accorder la conception des programmes
à la justice, plus il faut tenir compte des caractéristiques des bénéficiaires. La recherche d'un degré élevé
de  justice, en particulier au niveau horizontal, oblige à confier de grands pouvoirs discrétionnaires aux
fonctionnaires, ce qui entraîne des frais administratifs.

Incitations et possibilités.

Les programmes de sécurité du revenu ne doivent pas faire en sorte que les particuliers ressentent peu
d'incitation à améliorer leur sort et à se prendre en main. Ils doivent, par contre, tendre à accroître
l'efficacité de la population active canadienne. Aussi les programmes doivent-ils être conçus de manière à
inciter les bénéficiaires aptes à travailler à chercher un emploi, à participer à la formation professionnelle
ou de perfectionnement, à exploiter les possibilités de mobilité professionnelle et géographique de même qu'à
intervenir de façon régulière sur le marché du travail. Il faut aussi veiller à ce que les programmes de
sécurité du revenu ne comportent pas d'encouragements qui nuisent à la formation des ménages ou à la structure
familiale.

Sensibilité aux variations du revenu.

Les programmes de sécurité du revenu doivent réagir avec une rapidité convenable aux variations de revenu. On
peut juger que cette réaction doit être plus vive pour certains genres de revenus que pour d'autres, aussi bien
en vue de contribuer à la souplesse du marché du travail que pour protéger les bénéficiaires contre de rudes
épreuves. En règle générale, moins la cause de variation du revenu est prévisible, plus le programme doit
pouvoir réagir rapidement.

Quelle doit être la sensibilité des programmes visant à fournir temporairement un revenu de remplacement en
période de chômage involontaire? Quelles sommes devraient être versées aux bénéficiaires? Les réponses varient
selon l'opinion qu'on se fait de la responsabilité qui revient à chacun d'épargner en prévision d'une réduction
temporaire de revenu. Un programme très sensible aux variations récentes de revenu et qui prévoit des
prestations élevées risque de réduire l'épargne personnelle et entraîne certainement des dépenses publiques plus
élevées. Dans le même ordre d'idées, on peut se demander si les personnes, dont le revenu a diminué
momentanément et qui retrouvent subséquemment leur train de vie habituel, ne devraient pas rembourser tout ou
une partie des prestations reçues.

Accessibilité.
Tout programme jugé utile doit pouvoir être facilement accessible à ceux et celles qui satisferont aux
conditions d'admissibilité. Si l'accès aux programmes doit être contrôlé au moyen de barrières administratives
ou discrétionnaires, c'est la structure même des prestations qui se trouve touchée, et les frais
d'administration du programme deviennent excessifs. Les programmes universels de transfert présentent évidemment
en général un taux d'utilisation extrêmement élevé, mais il devrait en être de même, idéalement, pour les
programmes dits sélectifs ou «ciblés ». Les programmes sélectifs présentent un taux d'utilisation élevé lorsque
les renseignements sont facilement accessibles, les formalités de demande peu complexes, les conditions faciles
à satisfaire, les prestations sensibles aux variations de revenu et les obstacles administratifs inexistants.

Prévention des abus.

S'il convient, d'un côté, d'encourager les personnes admissibles à se prévaloir des programmes de sécurité du
revenu, il faut, de l'autre côté, empêcher ceux qui n'y ont pas droit de les utiliser et les personnes
admissibles d'obtenir des prestations trop élevées. Il est évidemment difficile d'évaluer les abus à l'endroit
des programmes de sécurité du revenu, puisque, pour être commis, l'abus ne doit pas être décelé. Les estimations
les plus élevées sont toutefois de l'ordre de 5 pour cent dans le cas de l'assistance sociale, un chiffre qui
vaut probablement aussi pour l'assurance-chômage. Ce chiffre n'est selon toute probabilité pas supérieur aux
estimations des abus commis par les particuliers et les sociétés à l'endroit du régime fiscal. De plus, il est
presque impossible de frauder certains des principaux programmes de sécurité du revenu au Canada, comme les
allocations familiales ou la Sécurité de la vieillesse (Sv), dont les prestations dépendent uniquement de
l'admissibilité, puisque cette dernière est manifestement très difficile à simuler.

Les abus commis à l'encontre des programmes de sécurité du revenu résultent bien souvent d'une conception
fautive; on peut y remédier beaucoup plus facilement en corrigeant la structure du programme qu'en accroissant
les effectifs d'inspection ou de vérification. Par exemple, la forme d'abus qui est de loin la plus courante
dans le cas de l'assistance sociale est la non déclaration de faibles sommes par les bénéficiaires. La
Commission estime que quiconque est en mesure de gagner un revenu modique, afin de compléter ses prestations,
devrait être vivement encouragé à le faire, même si le programme dans sa conception actuelle vise explicitement
à décourager les initiatives de ce genre. En fait, l'assisté social qui arrive à se trouver un travail à temps
partiel risque de subir une diminution strictement équivalente de ses prestations, abstraction faite d'une
faible exemption au titre des frais liés à un emploi. La solution, selon nous, consiste non à renforcer
l'appareil répressif, mais à modifier les dispositions du programme.

En vérité, une conception déficiente des programmes de sécurité du revenu risque d'être beaucoup plus coûteuse
pour notre économie et pour le trésor public que tous les abus envisageables. Parmi les milliers de Canadiens,
qui se prévalent actuellement de la facilité de rétablir leurs droits à l'assurancechômage ou aux prestations
accrues en fonction du taux régional de chômage, et parmi les entreprises qui emploient ces personnes, bien
rares sont ceux qui abusent du programme, au sens véritable du terme. Par contre, ce profil d'utilisation du
programme a pour effet de contribuer au maintien d'industries relativement peu efficaces, et c'est sous cet
angle que le coût économique réel du programme est extrêmement élevé.

Quand le taux d'abus est faible, on peut se demander s'il vaut vraiment la peine de poursuivre les
contrevenants. Déceler les abus coûte souvent aussi cher à l'État - sinon plus - que les abus eux-mêmes. Nous
ne voulons pas dire que l'État devrait renoncer complètement à dissuader les personnes tentées d'abuser des
programmes de bien-être social et qu'aucune sanction ne devrait  s'appliquer. La crainte d'être découvert exerce
certainement un puissant effet de dissuasion auquel les pouvoirs publics ne peuvent se permettre de renoncer.
Il convient cependant de ne pas perdre de vue la rentabilité des mécanismes de lutte contre les abus.

Respect de la dignité des bénéficiaires.

Les bénéficiaires effectifs ou éventuels des programmes de sécurité du revenu ne devraient pas être victimes
de honte ni de harcèlement. Ce sont, en général, les programmes d'assurance sociale, de prestations universelles
ou d'allégements fiscaux qui sont les moins dégradants pour les bénéficiaires. Étant donné que la plupart des
prestataires aptes à l'emploi sont imprégnés de l'éthique du travail, on peut préserver leur dignité en les
aidant par des programmes d'emploi ou un mécanisme d'assurance sociale financé par des primes; pour une personne
apte à travailler, il est beaucoup plus honorable de bénéficier de l'assurance-chômage que d'être un assisté
social. Les programmes sont aussi généralement plus acceptables si l'admissibilité est facile à établir, sans
enquête approfondie sur la vie personnelle des demandeurs. Des formalités portant atteinte à la dignité des
demandeurs leur ont été imposées dans le passé en raison des préoccupations du contribuable en ce qui concerne
la nécessité du travail et des économies budgétaires. Il convient donc de répéter que, si l'on pouvait concevoir
les programmes de manière à y incorporer indirectement les encouragements appropriés, il ne devrait pas être
nécessaire de maintenir des mesures de contrôle semblables, qui sont coûteuses et peu appropriées.

Facilité et économie de mise en oeuvre.

Les programmes de sécurité du revenu devraient être aussi simples et économiques à mettre en oeuvre que le
permettent leurs autres objectifs. Ils ne devraient pas nécessiter une armée de fonctionnaires et des rayons
entiers de guides décrivant les systèmes de prestation. De plus, l'établissement et le maintien de
l'admissibilité ainsi que les taux de prestation devraient pouvoir être déterminés à l'aide de critères faciles
à observer.

La Commission est cependant consciente que, même si l'on ne doit jamais perdre de vue ce principe de conception
des programmes, il existe des facteurs qui entraînent une certaine complexité administrative. Les impératifs
de justice dans la sélection des bénéficiaires imposent parfois des jugements complexes sur les similitudes ou
les différences réelles entre des situations. De plus, comme un certain taux d'abus est inévitable, des
mécanismes de contrôle restent nécessaires. Enfin, si bien conçu que soit un programme, il y a toujours des cas
particuliers qui surviennent. Ces derniers justifient des dispositions spéciales, d'où une certaine complexité
administrative.

Le régime actuel.

A la lumière des normes que nous venons d'exposer, le régime actuel de sécurité du revenu au Canada présente
des lacunes sérieuses. Cependant, avant de décrire ses imperfections, nous devons relever certaines des
principales caractéristiques du système actuel.

Établissement de catégories et encouragements: bénéficiaires aptes et inaptes au travail.

Le régime actuel de sécurité du revenu au Canada repose essentiellement sur l'établissement de catégories, les
groupes ne participant pas normalement à la population active étant distingués de ceux qui se trouvent ou
devraient se trouver sur le marché du travail. Sont actuellement classés dans la première catégorie les
personnes âgées, les personnes handicapées et les chefs de familles monoparentales ayant de jeunes enfants. Ces
omissions reflètent bien, probablement, les valeurs actuelles de la société canadienne et n'entraînent pas une
trop grande complexité administrative. L'âge est très facile à déterminer pour les responsables du programme
et très difficile à falsifier pour les demandeurs. L'invalidité ou les handicaps peuvent être évalués par des
examens physiques et psychologiques, même s'il y a inévitablement des cas « tangents ,.. Dans le cas des chefs
de familles monoparentales, par contre, l'aptitude au travail peut être évaluée différemment: pour une partie
de l'opinion, l'enfant le plus jeune devrait être d'âge à fréquenter une garderie, tandis que pour d'autres on
devrait aller jusqu'à l'âge scolaire ou même à un âge plus avancé; la décision dépend aussi de l'accessibilité
et du coût des garderies. Peu importent les différents points de vue exprimés, il est possible d'établir des
critères relativement clairs pour déterminer les chefs de familles monoparentales qui sont aptes ou inaptes au
travail, même si les critères varient légèrement selon les lois des divers gouvernements.

L'une des questions les plus délicates auxquelles les Canadiens sont confrontés dans la réforme de la sécurité
du revenu est de savoir s'il convient ou non de verser des prestations aux personnes aptes à travailler, en
dehors de l'assurance-chômage. Ces prestations pourraient prendre diverses formes, par exemple celle d'un
complément de revenu universel ou lié au travail pour les revenus peu élevés et des programmes d'emplois
spéciaux dans le secteur public ou d'emplois subventionnés dans le secteur privé pour les travailleurs au
chômage. Le principal argument susceptible de justifier le versement de certaines prestations aux personnes
aptes à travailler est l'ampleur de leurs besoins. En 1985, plus d'un million de Canadiens font partie d'une
famille qui tire au moins la moitié de son revenu du travail et où, pourtant, le revenu familial global est
inférieur au seuil de pauvreté de Statistique Canada. Nombre de ces personnes s'en tireraient aussi bien, sinon
mieux, financièrement en vivant de l'assistance sociale; le fait qu'elles continuent à travailler témoigne donc
de leur ténacité et de leur attachement à la valeur du travail. Cependant, le moindre revers financier risque
de les faire basculer dans les rangs des assistés sociaux.

Bien des raisons, qui tiennent tant à la justice qu'à l'économie, conduisent à envisager un accroissement de
l'aide aux faibles revenus au Canada. Il y a d'abord une raison humanitaire évidente, qui nous incite à pourvoir
aux besoins de ces personnes par le partage. Là encore, plus d'un million d'enfants canadiens - un enfant sur
cinq - font partie d'une famille à faible revenu, qui sont, pour la plupart, des familles dont les membres
travaillent. Nous pouvons venir en aide  à ces enfants maintenant ainsi qu'à tous les Canadiens, plus tard, en
assurant un meilleur niveau de vie à leur famille.

De plus, nous stimulons notre économie en aidant les familles qui gagnent peu. Par la force des choses, elles
dépenseront la quasi totalité de leurs revenus et ce, en achetant des biens et des services canadiens plutôt
que des articles de luxe importés.

La Commission estime que, dans un régime idéal, les programmes seraient conçus de manière à fournir des
prestations suffisantes, tant aux bénéficiaires aptes à travailler qu'aux prestataires inaptes à l'emploi; nous
sommes convaincus qu'on peut y parvenir. Les personnes inaptes au travail, par exemple, ont besoin de
prestations de base relativement élevées, les transferts constituant leur source essentielle de revenu. Dans
leur cas, on pourrait maîtriser le coût des programmes en imposant un taux de réfaction (c'est-à-dire un
pourcentage de réduction des prestations par dollar de revenu d'une autre source) relativement élevé mais non
prohibitif, puisque l'incitation à travailler est moins importante pour les catégories de personnes que la
société ne s'attend pas à voir sur le marché du travail à plein temps, que pour les personnes aptes au travail.

Les prestations destinées aux bénéficiaires aptes au travail qui possèdent un faible revenu pourraient comporter
un taux de base moins élevé, ces personnes étant censées pouvoir tirer un revenu d'un emploi. Ces prestations
devraient également se réduire à un rythme relativement faible à mesure que le revenu salarial augmenterait,
de façon à ce que le taux effectif d'imposition des gagne-petit - taux produit par la combinaison de l'impôt
direct et de la diminution des prestations - ne soit pas prohibitif. L'établissement de catégories de
travailleurs permet ainsi d'obtenir plus facilement l'équilibre visé entre l'incitation au travail, la
suffisance des prestations et l'économie des programmes publics.

Mécanismes de prestation: universalité et sélectivité.

Le régime actuel comprend à la fois des prestations dites «universelles » et des prestations « sélectives ».
Conformément aux conventions les plus généralement admises, nous qualifierons de sélectifs les programmes qui
font intervenir un examen des besoins - habituellement établis en fonction du revenu et de la situation du
bénéficiaire - avant le versement des prestations, ces dernières étant inversement proportionnelles au revenu
du bénéficiaire. Nous qualifierons, par contre, d'universels les programmes qui accordent des prestations brutes
égales à toutes les personnes qui présentent des caractéristiques données, quel que soit leur revenu. Au Canada,
tous les programmes dits « universels » ont des prestations imposables. Cela veut dire que l'examen du revenu
se produit, en fait, après le versement des prestations, par le biais du régime fiscal. Lorsque le taux marginal
d'imposition normal n'est pas jugé suffisant, les prestations peuvent faire l'objet d'un mécanisme spécial de
récupération fiscale; cela n'est cependant le cas d'aucun programme universel au Canada à l'heure actuelle. Par
conséquent, on voit d'après cette définition qu'un programme universel peut être aussi redistributif, en fin
de compte, qu'un programme sélectif et que, s'il entraîne des dépenses brutes plus élevées, il n'occasionne pas
nécessairement des besoins budgétaires nets supérieurs à ceux des programmes  sélectifs.

Tous les grands programmes de sécurité du revenu au Canada comportent des prestations qui varient en fonction
du revenu avant ou après impôt.

Sur le plan strictement économique ou distributif, aucune des deux méthodes ne l'emporte nettement sur l'autre.
Il s'agit essentiellement d'une question de conception des modalités de prestation. Cette conclusion diffère
de l'opinion courante selon laquelle les programmes sélectifs seraient intrinsèquement plus efficaces, mieux
orientés et moins coûteux que les programmes universels - opinion qui ne tient pas compte de l'interaction du
régime fiscal avec les programmes de sécurité du revenu.

Les facteurs d'ordre économique ne permettant pas de trancher, le choix de la méthode de prestation doit être
guidé par d'autres considérations. Les programmes universels sont habituellement supérieurs au plan de la
facilité et des frais d'administration de même qu'à celui de la surveillance de leurs prescriptions. Mais ces
avantages risquent d'être annulés par la complexité des mécanismes de récupération fiscale, qui deviennent
nécessaires quand les taux marginaux d'imposition du barème normal sont jugés insuffisants. En fait, pour des
prestations catégorielles spéciales, comme les indemnités d'invalité partielle, il est souvent plus commode de
procéder à l'examen du revenu avant le paiement, à l'aide d'une méthode sélective. La raison en est que, pour
être efficace, un prélèvement doit s'intégrer aux retenues fiscales à la source, ce qui oblige les employeurs
à connaître ceux de leurs travailleurs qui bénéficient des prestations catégorielles. Cette exigence accroît
la complexité du système, elle entraîne des difficultés tout particulièrement lourdes pour les petites
entreprises.

D'autres considérations militent en faveur des programmes universels. Les prestations universelles respectent
davantage la dignité des bénéficiaires et les taux d'utilisation sont généralement plus élevés. Les
bénéficiaires ne souffrent d'aucun retard dans l'instruction des demandes de prestations, ces dernières étant
versées selon un processus continu. Les prestations nettes réagissent rapidement aux variations du revenu,
puisque ce dernier fait l'objet d'un examen fréquent au moyen des retenues fiscales à la source. Bien entendu,
les programmes sélectifs comportent eux aussi des avantages. Ils réduisent le coût apparent des programmes
publics puisque, en faisant intervenir l'examen du revenu avant le versement des prestations, ils diminuent les
décaissements. Ils évitent aussi parfois d'accroître la complexité du régime fiscal et, quand les pouvoirs
publics veulent établir des mécanismes administratifs appropriés, on peut les adapter rapidement aux besoins
des intéressés.

Les avantages et les inconvénients des programmes universels sur un plan plus strictement politique sont moins
faciles à évaluer. Certains font valoir que les programmes universels accroissent la cohésion sociale et
bénéficient d'un large appui de la population, les prestations brutes étant versées à un très grand nombre de
gens. Pour d'autres, ces arguments étaient valables à l'époque où l'on acceptait, et même où l'on souhaitait,
un secteur public omniprésent,  mais les prestations universelles ont maintenant pour effet de rappeler
régulièrement l'ampleur de l'administration publique à une classe moyenne qui n'est plus en faveur d'un État
hypertrophié.

Si la Commission est consciente que l'opinion publique est plus partagée qu'autrefois au sujet du rôle de
l'État, elle estime que, tout compte fait, les avantages de l'universalité pèsent plus lourd que ses
inconvénients pour la plupart des programmes.

Cette analyse des principes de l'universalité et de la sélectivité vaut pour les programmes de soutien du revenu
autres que l'assurance sociale. Cette dernière, dont relèvent le programme d'assurance-chômage et le Régime des
pensions du Canada (RPC), s'inspire de considérations différentes qui imposent généralement un autre mécanisme
de prestation. L'assurance sociale n'a pas un but essentiellement redistributif. Sous sa forme classique, elle
constitue, comme son nom l'indique, un mécanisme d'assurance aux termes duquel les travailleurs et leurs
employeurs versent des primes dont l'ensemble doit équivaloir aux versements prévus de prestations aux
travailleurs. Ces derniers reçoivent les prestations lorsqu'ils satisfont à des conditions préétablies, par
exemple quand ils perdent leur emploi ou arrivent à l'âge de la retraite; les prestations versées, au moins à
concurrence d'un plafond, varient en fonction directe du revenu antérieur et sont imposables à titre de revenu.

Régime fiscal et transferts.

Tout comme le régime actuel de soutien du revenu comprend à la fois des programmes universels et des programmes
sélectifs, les mesures d'aide fiscale y coexistent avec les transferts directs. Nous étudierons le rapport entre
le régime fiscal et les paiements de transfert au Canada en prenant pour exemple l'aide à la famille. Cette
aide, également appelée « prestations à la famille», ou « au titre des enfants », est constituée d'exemptions
fiscales, de crédits d'impôt et de prestations universelles ou « démosubventions ».

Les exemptions fiscales au titre des enfants remplissent une fonction de justice horizontale en permettant aux
familles ayant des enfants à charge de payer un peu moins d'impôts et en faisant varier ces derniers en fonction
de la dimension de la famille. Cependant, comme le barème d'imposition est progressif, les exemptions se
traduisent par des économies d'impôt plus élevées pour les ménages à revenu supérieur, ce qui nuit à la justice
verticale entre les familles.

Le crédit d'impôt remboursable pour enfants est un programme sélectif qui produit un effet nettement plus
redistributif en réduisant les impôts ou en versant un remboursement aux familles à faible ou moyen revenu qui
ont des enfants. C'est un exemple de crédit d'impôt dit « remboursable », dont peuvent bénéficier même les
familles qui ne paient pas d'impôts. Le crédit d'impôt est établi de manière à ce que le taux maximal de
prestations soit versé à toutes les familles ayant des enfants, dont le revenu annuel est inférieur à un plafond
fixé (à l'heure actuelle, à un peu plus de 26 000 dollars); au-delà du plafond, les prestations sont réduites
de 5 pour cent du revenu. Comme les prestations nettes sont plus élevées pour les familles à  revenu modique,
on dit que ce programme a des effets « progressifs » et contribue à la justice verticale entre les familles
ayant des enfants. Ce programme est sélectif puisqu'on tient compte du revenu avant de calculer la prestation
à verser.

A titre de « démosubventions », ou de prestations universelles, les allocations familiales sont versées à tous
les foyers ayant des enfants à charge, sans égard à leur revenu, mais elles doivent être incluses dans le revenu
imposable. Comme elles sont assujetties à l'impôt selon un barème progressif, les allocations familiales se
traduisent par des prestations nettes plus faibles pour les familles à revenu supérieur, ce qui leur donne un
effet modérément progressif.

Les trois dispositions prévues au titre des enfants à charge sont un microcosme du régime actuel de sécurité
du revenu au Canada. Elles font intervenir trois différents mécanismes de prestation qui se distinguent par
leurs effets distributifs. Leur interaction est extrêmement complexe, de sorte que les familles ont le plus
grand mal à en discerner l'effet global. L'un des principaux éléments, l'exemption fiscale, est en fait très
régressif.

Si nous ajoutons à ces trois mécanismes un autre élément de ce qu'on peut appeler « l'aide à la famille », on
obtient un résultat global encore plus curieux. Le régime fiscal canadien accorde actuellement aux contribuables
une « exemption de personne mariée » dont la valeur était de 3 470 dollars pour l'année d'imposition 1984. C'est
une somme admise en déduction du revenu du conjoint qui est apparemment le seul dans une famille à gagner un
revenu pour tenir compte du fait que l'autre conjoint est à sa charge. En 1917, date d'instauration de cette
exemption, la société canadienne se composait en majeure partie de familles dont le mari travaillait à
l'extérieur et la femme restait à la maison. L'exemption de personne mariée avait alors un effet positif; c'est
cependant loin d'être le cas dans une société où environ 66 pour cent des femmes mariées sont sur le marché du
travail. En effet, le second revenu de la famille (celui du conjoint) est alors imposé, à concurrence de 3 470
dollars, au taux marginal supérieur qui frappe le premier revenu; l'exemption personnelle qui s'applique au
second revenu ne procurant qu'une compensation partielle. De plus, comme il s'agit d'une exemption et non d'un
crédit d'impôt, cette disposition n'est d'aucune utilité aux familles vraiment pauvres dont le revenu n'est pas
suffisamment élevé pour être imposable. Son coût se chiffrait à environ 1,4 milliard de dollars en 1984 pour
le trésor fédéral et à 750 millions de dollars pour les provinces.

Quelques observations s'imposent enfin au sujet de l'exemption personnelle. En 1984, cette dernière permettait
à chaque contribuable de déduire 3 970 dollars de son revenu imposable. Cette exemption a pour effet de relever
le seuil d'imposition, permettant aux Canadiens à faible revenu de payer moins d'impôts. Cependant, si son
objectif est d'apporter un soutien ou un allègement aux Canadiens, cette exemption a des effets plutôt négatifs.
Elle se traduit, en effet, par un avantage effectif de près de 2 000 dollars pour les particuliers à revenu
supérieur qui sont imposés à un taux marginal de 50 pour cent, tandis que sa valeur effective n'est que de 800
dollars pour les Canadiens à très faible revenu dont le taux marginal d'imposition est plutôt de l'ordre de 20
pour cent. Elle n'est absolument d'aucun secours aux Canadiens vraiment pauvres qui n'ont pas de revenu
imposable. Elle coûte 9,4 milliards de dollars chaque  année au trésor fédéral et 4,7 milliards de dollars aux
provinces. Comme nous le verrons plus loin, on pourrait améliorer considérablement l'efficacité de l'exemption
personnelle sur le plan de la justice verticale en la transformant en crédit d'impôt remboursable - c'est-
àdire, en fait, en élément de revenu garanti.

Les mesures d'aide à la famille et à la personne ont, prises dans leur ensemble, un effet régressif. Cette
conclusion n'apparaît cependant pas clairement si l'on n'examine pas l'interaction du régime fiscal et des
programmes de transfert. Ce système, pris globalement, ne vient pas en aide autant qu'il le pourrait aux
familles et aux personnes déshéritées qui en auraient vraiment besoin, et il accorde des prestations
injustifiées aux salariés à revenu supérieur. Ainsi, par exemple, l'ensemble constitué par l'exemption
personnelle, l'exemption de personne mariée, la déduction au titre des enfants et la déduction pour frais liés
à un emploi, les allocations familiales et le crédit d'impôt pour enfants, donne des prestations nettes
d'environ 5 035 dollars par an à une famille à revenu unique de l'Ontario qui gagne 100 000 dollars et qui
compte deux enfants. Cet ensemble de mesures ne rapporte par contre que 2 240 dollars net à une famille à revenu
double dont le revenu salarial total est de 25 000 dollars et qui compte deux enfants. De plus, ce système
produit un effet qui va à l'encontre de la participation au marché du travail d'un deuxième membre de la famille
dont le revenu est inférieur, soit en général, la femme. C'est là un exemple de programme fragmentaire mis en
place à une époque où la structure de la population active, dont le modèle était la famille à revenu unique,
était bien différente de ce qu'elle est aujourd'hui.

Résumé: critiques et préoccupations d'ordre général.

Le régime actuel de sécurité du revenu au Canada fait l'objet de plusieurs critiques assez sérieuses. En résumé:
- Il est inefficace. Malgré les milliards de dollars dépensés, bien des Canadiens continuent de vivre dans la
pauvreté, tandis que ceux qui ne sont pas pauvres reçoivent des prestations de sécurité du revenu.

- Il est trop complexe. Il y a trop de programmes et trop de fonctionnaires pour les administrer. Les Canadiens
ont souvent du mal à savoir à quelles prestations ils ont droit et l'interaction des programmes se traduit
souvent par des surprises désagréables pour les bénéficiaires.

- Il produit un effet contraire à l'incitation au travail et ce, pour trois raisons possibles: les prestations
sont trop élevées dans le cas de certains bénéficiaires ou sont versées pendant trop longtemps. Le taux marginal
d'imposition ou le taux de réduction du système est extrêmement élevé, dépassant parfois 100 pour cent. Il se
peut que les prestations versées encouragent certains travailleurs à rester dans des industries improductives
ou non concurrentielles et les dissuadent de chercher un meilleur emploi.

- Il est injuste. Comme il fait une large place aux exemptions fiscales, par opposition aux transferts directs
ou aux crédits d'impôt, certaines familles à revenu élevé reçoivent plus de prestations que d'autres familles
à faible revenu. Cette anomalie apparaît tout particulièrement lorsque l'on considère les dispositions fiscales
et les programmes de transfert dans leur intégralité, compte tenu de tous les avantages fiscaux dont se
prévalent généralement les Canadiens des classes moyennes et supérieures.

- Selon certains, ce régime ne pourra être maintenu en raison de l'évolution de la pyramide des âges au Canada,
de la persistance prévue d'un chômage élevé et des effets négatifs que l'on prête aux changements
démographiques.

En résumé, il ressort de ces considérations que le Régime de sécurité du revenu est entaché de graves défauts
au Canada. Cette conclusion n'a rien d'étonnant, puisque les dispositions de ce régime ont été mises en place,
selon les circonstances, parallèlement à des aménagements pas toujours coordonnés de la fiscalité des
particuliers. Cet ensemble de dispositions convenait peut-être dans une certaine mesure à la société canadienne
des années 1950, mais elle est beaucoup moins bien adaptée à notre situation en cette deuxième moitié des années
1980. La question n'est pas de savoir si une réforme est nécessaire, mais de déterminer l'ampleur et la rapidité
de cette réforme.

Réforme du régime.

Plusieurs éléments devraient faire partie du Régime de sécurité du revenu au Canada afin de l'améliorer. A la
lumière des considérations précédentes, on devrait viser à:
- mieux faire correspondre les prestations aux besoins;

- offrir aux Canadiens de meilleures incitations au travail, à la formation professionnelle ou à l'enseignement;

- simplifier le système pour le rendre plus compréhensible;

- mieux intégrer les dispositions fiscales, les mécanismes de transfert et les programmes d'assurance sociale;

- élaborer un système facile à administrer;

- préserver la dignité de la personne;

- réagir rapidement aux changements de situation.

La Commission n'a pas inclus la réduction des coûts dans cette liste. Il est possible qu'un régime rationnel
conforme aux propositions précédentes revienne un peu moins cher que le système actuel, mais il ne faut pas
oublier que beaucoup de Canadiens ont bel et bien besoin d'une aide. En outre, comme nous l'avons indiqué, tout
en prenant acte des problèmes budgétaires qui existent à court terme, nous n'avons aucune crainte quant à notre
capacité future de maintenir nos programmes de transfert et ne pensons pas que ces difficultés budgétaires à
court terme doivent être réglées par une forte réduction des ressources redistribuées au moyen des programmes
de transfert. En fait, nous considérons le maintien d'un financement suffisant comme indispensable aux
adaptations qui permettront à tous les Canadiens de jouir d'un avenir plus prospère.

Les éléments précités pourraient être mis en place par une réforme globale du Régime de sécurité du revenu et
de la fiscalité des  particuliers, ou par un train de réformes croissantes. Ils pourraient s'inscrire à
l'intérieur d'un mécanisme de prestation « universel » qui permette à chacun, quel que soit son revenu, de
recevoir des prestations de base, la prise en compte des besoins se faisant par le biais de l'impôt.

On pourrait aussi recourir à un mécanisme fiscal de prestation, en corrigeant les impôts de ceux qui travaillent
et en accordant des crédits remboursables à ceux qui ne travaillent pas ou aux personnes non assujetties aux
retenues fiscales à la source. Nous avons déjà vu que la différence entre un système de « démosubventions » et
le recours aux dispositions fiscales se situait surtout au niveau des mécanismes; la structure des prestations
peut être la même dans les deux cas.

Réformes partielles.

La Commission estime, pour des raisons qu'elle exposera plus loin, qu'il est souhaitable d'envisager une réforme
complète du régime de sécurité du revenu au Canada, mais la refonte de certains éléments ou sous-systèmes de
ce régime pourrait se révéler efficace en rapprochant les Canadiens d'un certain nombre d'objectifs exposés
précédemment. On peut à cette fin décomposer le Régime de sécurité du revenu en sous-systèmes destinés aux
catégories suivantes:

- les personnes âgées;

- les familles ayant des enfants à charge;

- les Canadiens au chômage mais aptes au travail qui ne retirent pas
d'assurance-chômage;

- les personnes nécessiteuses qui ne sont généralement pas aptes au travail.

Les dispositions destinées aux deux dernières catégories sont mises en oeuvre conjointement, au palier
fédéralprovincial, dans le cadre du Régime d'assistance publique du Canada (RAPC). D'autres éléments moins importants
du Régime de sécurité du revenu visent à soutenir des groupes comme les anciens combattants ou les autochtones,
sans compter plusieurs programmes ou services assez spécialisés qui viennent en aide à un nombre relativement
restreint de personnes. Bien que ces programmes revêtent une importance vitale pour ceux qui en bénéficient,
la Commission ne peut les étudier ici; en fait, une réforme relativement générale pourrait rendre certains de
ces programmes inutiles.

Politique des pensions et situation des personnes âgées.

Aucun élément de notre régime de sécurité du revenu n'a autant fait couler d'encre, depuis quelques années, que
la politique des pensions. Depuis la fin des années 1970, toute une série de groupes de travail, d'organismes
consultatifs et de commissions royales se sont penchés sur notre système de revenu de retraite dont ils ont mis
en relief les lacunes. Associations patronales, organismes ouvriers, représentants des retraités, groupes
sociaux et organismes féminins, tous ont fait valoir leur point de vue auprès de l'État. Une conférence
nationale sur les pensions a eu lieu en 1981, et les travaux se sont poursuivis depuis dans l'administration
publique. En réalité, depuis près d'une dizaine d'années, les Canadiens sont engagés dans un « grand débat ».
sur les pensions.

Ce débat a été alimenté par toute une série de préoccupations: les difficultés financières que connaissent
nombre de Canadiens âgés, l'effet de l'inflation sur les prestations des régimes privés de retraite, les
répercussions à long terme de l'évolution démographique sur le financement des pensions futures, la nécessité
d'adapter nos mécanismes de retraite au rôle nouveau de la femme dans la société moderne. En raison de la
diversité de ces préoccupations, le débat a touché tous les secteurs, aussi bien les programmes publics que les
régimes privés de retraite et l'équilibre à réaliser entre les deux. Dans le cas des régimes de retraite privés
ou professionnels, on a fait ressortir la protection insuffisante accordée à la population active,
l'insuffisance de la dévolution, de la transférabilité et de la protection contre l'inflation. Dans le domaine
des programmes publics, on s'est penché autant sur le niveau des prestations que sur les répercussions
financières du vieillissement de la population canadienne au cours des cinquante prochaines années.

En raison de l'ampleur même du débat, la réforme des pensions présente un défi de taille, puisqu'elle exige au
Canada un consensus particulièrement fort. En effet, la répartition des pouvoirs entre les autorités fédérales
et provinciales en matière de pensions est excessivement complexe, même jugée selon des normes canadiennes. La
plupart des régimes de retraite professionnels sont réglementés sur le plan provincial; cependant, la Loi
fédérale sur les normes des prestations de pension s'applique aux secteurs de l'économie qui sont du ressort
direct du gouvernement fédéral, et les dispositions de la Loi fédérale de l'impôt sur le revenu ont une
importance extrême pour tous les régimes privés. Dans le domaine des pensions publiques, la Sécurité de la
vieillesse et le Supplément de revenu garanti (SRG) relèvent du gouvernement fédéral. Toutefois, ce dernier ne
peut modifier le Régime de pension du Canada qu'avec l'assentiment des deux tiers des provinces représentant
les deux tiers de la population canadienne - condition encore plus rigoureuse que la formule générale
d'amendement de la Constitution. Enfin, le Régime de rentes du Québec relève exclusivement du gouvernement de
cette province.

Il ne faut pas s'étonner, dans ces conditions, que le débat traîne depuis si longtemps et que les
transformations concrètes aient été si limitées. Il semble toutefois qu'un consensus soit en train de se
dégager. Même si le train de réformes probables va beaucoup moins loin que ne le préconisent les partisans d'une
refonte complète, il représente un progrès marqué par rapport aux dispositions actuelles.
Parmi les points sur lesquels une entente semble possible figure la réforme des normes minimales régissant les
régimes privés de retraite, notamment:

- Dévolution Les travailleurs devraient pouvoir bénéficier des cotisations patronales autant que de leurs
propres cotisations. Dans la plupart des législations des divers gouvernements la dévolution ou l'acquisition
des droits n'intervient actuellement qu'au bout de dix années de service et à l'âge de 45 ans. On s'entend
généralement sur la nécessité de réduire les délais de dévolution - encore que la formule exacte ne fasse
peutêtre pas l'unanimité. Le débat porte surtout sur les propositions de dévolution après deux ou cinq ans. La
plupart des intéressés semblent convenir que la condition d'âge minimal devrait être éliminée.

- Transférabilité On peut améliorer considérablement la transférabilité des pensions en « immobilisant », les
fonds dans un compte personnel épargne retraite ou en concevant des formules améliorées de protection des
prestations différées de retraite.
L'amélioration de la transférabilité et des règles de dévolution est jugée particulièrement importante par la
Commission puisque, selon elle, les Canadiens risquent d'avoir à changer plus souvent d'emploi ou de carrière
à l'avenir.

- Protection contre l'inflation Même si la question reste controversée, les propositions d'indexation partielle
des pensions futures, formulées par le gouvernement fédéral et par l'Ontario en 1984, représentent un bon point
de départ en vue d'améliorer les régimes.

- Prestations de survivant La plupart des lois sur les normes de pensions n'obligent pas les régimes de retraite
à prévoir des prestations de survivant et nombre de régimes n'en offrent pas. C'est l'une des raisons de la
situation financière difficile dans laquelle se trouvent nombre de Canadiennes âgées; aussi toute réforme des
pensions doit-elle assurer une protection suffisante aux survivants.

- Partage des droits Le partage des droits de pension en cas de rupture du mariage, sauf décision contraire des
tribunaux ou des parties, est conforme à la vision moderne du mariage conçu comme un contrat entre partenaires.

- Travailleurs à temps partiel Les travailleurs réguliers à temps partiel devraient être admissibles aux régimes
de retraite. Ce principe est conforme à l'importance que la Commission a déclaré accorder à la souplesse des
horaires de travail.

De plus, les dispositions fiscales régissant l'épargne-retraite pourraient devenir plus souples.

De même, une entente paraît possible sur d'importants éléments du système public de pensions et plus
particulièrement des Régimes de pensions du Canada et de rentes du Québec, notamment:

- Maximum de gains donnant droit à une pension Le gouvernement devrait veiller à ce que le maximum des gains
donnant droit à une pension soit porté au niveau de la moyenne des salaires dans l'industrie d'ici deux ans.

- Partage des droits Le partage des droits en cas de rupture du mariage, qui est actuellement volontaire,
devrait être rendu obligatoire, sauf renonciation formelle des deux conjoints.

- Taux de cotisation Les autorités fédérales et provinciales devraient s'entendre sur un calendrier de
relèvement progressif des taux de cotisation afin d'éviter des hausses brutales au début du siècle prochain.

D'autres propositions, comme le versement d'une pension aux personnes qui restent au foyer, suscitent davantage
la controverse et ne permettent pas de prévoir une entente dans un avenir prochain.

Étant donné le vaste débat dont le système des pensions a déjà fait l'objet, la Commission n'a pas voulu y
consacrer une étude  approfondie. Le consensus qui est en train de se dégager entre les gouvernements ne réglera
certainement pas toutes les difficultés que pose le système des pensions au Canada mais il représentera un
progrès. La Commission invite instamment les autorités fédérales et provinciales à s'entendre le plus tôt
possible sur les réformes à apporter. Il est temps de passer à l'action dans le domaine des
pensions.

En ce qui concerne la Sécurité de la vieillesse (Sv) et le Supplément du revenu garanti (SRG), la Commission
estime que les dispositions actuelles correspondent au minimum acceptable. La dernière augmentation du
supplément du revenu garanti, qui a porté le revenu des personnes âgées vivant seules au seuil de faible revenu,
devrait avoir pallié les situations les plus difficiles. Nous relevons l'anomalie qu'entraîne l'interaction du
revenu de pension et de la déduction fiscale « de personne âgée ». Comme toutes les autres déductions, cette
disposition profite, de façon disproportionnée, aux personnes qui en ont le moins besoin, mais la faible
proportion de Canadiens de plus de 65 ans qui ont un revenu élevé rend l'effet de cette déduction relativement
négligeable.

Toutefois, la Commission tient à souligner de nouveau que les pensions versées par les régimes publics au Canada
sont très faibles en regard des normes internationales. Comme ces pensions peu élevées se conjuguent à un faible
revenu moyen chez les personnes âgées, la plupart des gouvernements devraient penser à d'autres programmes s'ils
veulent réduire leurs dépenses.

Régime d'aide à la famille.

Dans l'analyse consacrée à l'interaction du régime fiscal et des programmes de transfert, la Commission a relevé
plusieurs défauts du régime d'aide à la famille. Ce dernier, rappelons-le, se compose des allocations
familiales, du crédit d'impôt pour enfants et de l'exemption fiscale au titre des enfants. On peut également
y inclure la déduction pour frais de garde d'enfants et « l'exemption de personne mariée». Le premier programme
est de faible dimension, à l'échelle des autres programmes de sécurité du revenu; il compte un budget de 100
millions de dollars et 170 000 bénéficiaires. Nous le considérerons brièvement à la rubrique des garderies. Nous
préconiserons aussi l'élimination de l'exemption de personne mariée dans le cadre d'une réforme globale.
Signalons en passant qu'en consacrant les sommes économisées par la suppression de l'exemption de personne
mariée à la réforme des prestations au titre des enfants qui est étudiée plus loin, on améliorerait ces
prestations de près de 30 pour cent.

Une gamme de solutions possibles à l'égard de l'aide à la famille a fait l'objet d'un débat public; dans son
document d'étude, en 1985, sur les prestations aux personnes âgées et à la famille', le gouvernement fédéral
a proposé deux réformes possibles. La Commission présente ici deux exemples des genres de modifications
envisagées. La première option est très proche de la solution de rechange présentée par le gouvernement fédéral
dans son document de consultation.
Première option: aide maximale aux familles à faible revenu.

L'ensemble de mesures évoquées le plus souvent pour modifier le régime d'aide à la famille comporterait une
forte diminution des allocations familiales et des exemptions fiscales au titre des enfants.

L'économie ainsi réalisée permettrait d'accroître le crédit d'impôt pour enfants. Considérons par. exemple les
changements suivants:

- allocations familiales ramenées de 360 dollars à 240 dollars par an;

- exemptions fiscales au titre des enfants ramenées de 710 dollars à 240 dollars par an;

- crédit d'impôt pour enfants porté de 343 dollars à 770 dollars par an;

- plancher de revenu annuel (où débute l'admissibilité aux prestations) ramené de 26 330 dollars à 20 000
dollars.

Ces modifications donneraient lieu à un système beaucoup plus orienté en fonction des besoins, tout en
permettant au gouvernement du Canada de faire parvenir chaque mois un chèque à toutes les mères admissibles.
Le tableau 19-2 indique l'effet des modifications proposées sur les familles ayant deux enfants et un seul
revenu en Ontario. Les familles à revenu unique, qui gagnent moins de 20 000 dollars par an, bénéficieraient
de cette option, tandis que les familles à revenu supérieur y perdraient.

Dans l'ensemble, le nombre des « gagnants » et des « perdants » est à peu près équivalent, tout comme l'ampleur
des gains et des pertes. Les changements indiqués permettraient aux familles dont le revenu salarial annuel
s'élève à 6 000 dollars ou moins d'obtenir 650 dollars de plus, et aux familles dont le revenu se situe entre
10000 dollars et 20000 dollars de gagner environ 450 dollars. Les familles à revenu unique de plus de 50 000
dollars perdraient un peu plus de 530 dollars par an.

L'aménagement de divers programmes permet d'élaborer des variantes de la première option.

Par exemple, l'élimination des allocations familiales et de l'exemption fiscale au titre des enfants ou
l'imposition de taux de récupération fiscale beaucoup plus élevés pour les revenus supérieurs à la moyenne
feraient en sorte que l'État pourrait réduire considérablement ses dépenses et mieux orienter les programmes
dans l'ensemble, mais les familles à revenu moyen verraient leurs prestations sensiblement réduites.
Inversement, une majoration des allocations familiales, conjuguée à l'élimination des exemptions fiscales et
des crédits d'impôt, permettrait d'accroître quelque peu les prestations nettes versées aux gagne-petit ainsi
que de maintenir certains transferts, même en faveur des familles à revenu supérieur qui ont des enfants. On
pourrait ainsi maintenir une certaine justice horizontale.

Deuxième option: protection des familles pauvres avec réduction des dépenses.

Une réforme analogue à la première option mais comportant une réduction des dépenses publiques pourrait
facilement s'appliquer. Considérons par exemple les changements suivants:

- allocations familiales ramenées de 360 dollars à 240 dollars par an;

- exemption fiscale au titre des enfants ramenée de 710 dollars à 40 dollars par an;

- crédit d'impôt pour enfants porté de 343 dollars à 563 dollars par an;

- plancher de revenu annuel (où débute l'admissibilité aux prestations) ramené de 26 330 dollars à 20 000
dollars par an.

Cette option permettrait à l'État d'économiser 380 millions de dollars par an, tout en maintenant la plupart
des autres caractéristiques du système. Le tableau 19-3 illustre les effets qu'elle aurait sur les familles
ayant un seul revenu et deux enfants en Ontario, effets qui sont présentés sous forme graphique à la figure
191; les familles dont le revenu unique est inférieur à 22 000 dollars dans l'année en sortiraient gagnantes,
tandis que les familles à revenu supérieur y perdraient.

La figure 19-2 présente une situation plus complexe - mais plus réaliste, elle comprend les familles à double
revenu. Ces familles ne sont perdantes, dans cette option, que si leur revenu dépasse 34 000 dollars par an;
leur perte est négligeable jusqu'à un revenu de 40 000 dollars par an. Les « gagnants » et les « perdants » sont
à peu près dans un rapport de 35-40 à 60-65. L'amélioration est assez faible pour la plupart des gagnants et
la perte sensible pour nombre de perdants.

Comme nous l'avons vu dans la première option, si nous voulons que gagnants et perdants soient à peu près en
nombre égal, nous devons atteindre un point très voisin de la neutralité fiscale, où il n'y a pas de réduction
des dépenses. Étant donné les économies relativement faibles que l'on peut espérer de façon réaliste grâce à
des réformes du genre de la deuxième option, et vu l'effet redistributif extrêmement favorable de l'option
précédente, la Commission se prononce en faveur de la première option. Cependant, cette réforme, comme les
autres modifications proposées dans cette section, est en fait relativement mineure dans un régime de sécurité
du revenu auquel on peut apporter de grandes améliorations.

Troisième option: la mauvaise façon de réformer le système.

La troisième option est un exemple extrême de variante de la deuxième option. Nous la présentons pour indiquer
ce qui arrive lorsqu'on applique une solution simpliste à un système complexe. Elle consiste tout bonnement à
ôter toute aide au titre des enfants aux familles dont le revenu dépasse la moyenne. Deux figures illustrent
les effets de cette mesure. La figure 19-3 présente le revenu avant et après impôt d'une famille ayant un revenu
salarial moyen (32 000 dollars par an). La figure 19-4 illustre l'effet d'une élimination totale de l'aide à
la famille quand le revenu annuel de celle-ci atteint 32 000 dollars. Il en résulte que le revenu disponible
annuel (après impôt) tombe de 25 900 dollars à 24 500 dollars quand le revenu familial total s'élève de 32 000
dollars à 32 001 dollars, puis augmente au même rythme qu'auparavant à partir de ce nouveau montant plus faible.
Ainsi, jusqu'à ce que son revenu dépasse 34 500 dollars, la famille dispose de moins d'argent qu'avec un revenu
annuel de 32 000 dollars. Cette anomalie, qui était chose courante dans les premiers programmes de bien-être
social, se rencontre encore à l'occasion. Par exemple, une famille, qui essaie de s'affranchir de l'assistance
sociale en travaillant, risque de subir un taux réel d'imposition « globale » plus élevé que celui d'une famille
dont le revenu dépasse 100000 dollars par an. Cela provient du jeu combiné d'une réduction des prestations en
espèces et de l'élimination de certains services obtenus auparavant, comme les prestations médicales non
assurées. Ces anomalies des programmes de soutien social et de sécurité du revenu sont l'illustration classique
du « piège de la pauvreté » auquel un grand nombre de Canadiens à faible revenu font face.

On pourrait améliorer cette « solution » simplement en recourant à des taux progressifs de réduction des
prestations quand le revenu dépasse la moyenne familiale, mais on aurait alors un système analogue à la deuxième
option quant aux effets qui s'ensuivent. Sous sa forme la plus simple, la troisième option produit des économies
très importantes, d'environ 1,3 milliard de dollars par an, mais la majeure partie de ces économies sont
obtenues grâce aux anomalies décrites précédemment.

On peut se demander s'il convient de réduire de plus de 5 pour cent le revenu disponible de la famille
canadienne moyenne pour mettre en oeuvre un programme où il n'y aurait aucun gagnant véritable, aucune
redistribution de revenu en faveur de ceux qui en ont le plus besoin et, peut-être, un effet négatif marqué sur
l'incitation à participer au marché du travail. C'est la raison pour laquelle seules les solutions analogues
aux première et deuxième options devraient être envisagées.

Assistance sociale et Régime d'assistance publique du Canada.
Aux termes du Régime d'assistance publique du Canada (RAPC), le gouvernement fédéral prend en charge 50 pour
cent du coût de l'assistance sociale, des services de bien-être et des programmes d'adaptation au travail
offerts par les provinces et les municipalités. Environ 73 pour cent des fonds fédéraux (3,1 milliards de
dollars) sont consacrés à des programmes de sécurité du revenu qui subviennent aux besoins fondamentaux tels
l'alimentation, le logement, l'habillement, le chauffage, les foyers d'accueil et l'hygiène, qui s'adressent
à environ 2 millions de personnes. Le reste des dépenses consacrées par les autorités fédérales et provinciales
à ce secteur (1,1 milliard de dollars) soutient les services à l'enfance, les soins aux enfants en établissement
et les services sociaux comme les garderies, les services à domicile pour personnes âgées, les services de
conseil et les programmes communautaires destinés aux handicapés et aux personnes âgées; ces dépenses
soutiennent également la recherche et l'administration.

La Commission estime qu'il peut y avoir place pour des réformes considérables au sein des programmes de
transfert de revenu (d'assistance sociale) qui relèvent du Régime d'assistance publique du Canada (RAPC). Comme
un grand nombre de Canadiens qui ne peuvent gagner leur vie font appel à l'assistance sociale, celle-ci
constitue l'ultime « filet de sécurité » au sein d'un régime moderne de transfert de revenu.

Le Régime d'assistance publique du Canada (RAPC) avait pour objet de prendre en charge une partie des frais des
programmes provinciaux d'assistance sociale qui apportaient une aide convenable aux personnes nécessiteuses,
peu importe la raison de leurs besoins. Cependant, les vastes pouvoirs discrétionnaires relatifs à l'application
de ce critère se sont traduits par une aide inégale et, dans certains cas, insuffisante selon les régions du
pays. Il en est résulté:

- d'importantes variations dans le volume de l'aide;

- une augmentation appréciable du nombre de personnes réduites à fréquenter les « soupes populaires » et autres
institutions charitables;

- une discrimination à l'endroit de certaines catégories de bénéficiaires, ce qui pourrait contrevenir aux
articles 15 et 36 de la Charte canadienne des droits et libertés contenue dans la Loi  constitutionnelle de
1982.

De plus, les prestations d'aide sociale financées dans le cadre du Régime d'assistance publique du Canada (RAPC)
produisent généralement un effet défavorable marqué à l'incitation au travail.

Au-dessus d'une exemption fixée à un bas niveau, les prestations sont habituellement réduites de tout le revenu
salarial, ce qui revient à imposer les salaires à 100 pour cent. D'une certaine manière cette politique est
conforme au caractère de « dernier recours ». que ces programmes représentent pour les bénéficiaires ne
participant normalement pas au marché du travail. Toutefois, la plupart des assistés sociaux sont des mères
célibataires et des personnes handicapées. Nombre d'entre elles pourraient gagner un revenu modeste, ce qu'elles
préféreraient sans doute, mais elles en sont dissuadées par le fait que, contrairement aux Canadiens mieux
nantis, elles ne peuvent pas vraiment améliorer leur sort en travaillant. C'est pourquoi un certain nombre de
réformes éventuelles du Régime d'assistance publique du Canada méritent d'être envisagées.

Les programmes d'assistance sociale relevant du Régime d'assistance publique du Canada (RAPC) devraient être
un peu plus uniformes d'une région à l'autre. Comme l'indique le chapitre 15, des écarts allant jusqu'à 100 pour
cent des prestations ne sont pas chose rare entre les provinces. En 1983, par exemple, les chèques mensuels
d'assistance sociale versés en moyenne pour une famille comprenant deux adultes et deux enfants allaient de 1
171 dollars en Alberta à 689 dollars au Nouveau-Brunswick; pour un bénéficiaire célibataire apte au travail,
ces prestations allaient de 535 dollars en Saskatchewan à 103 dollars au Nouveau-Brunswick, 180 dollars au
Québec et 226 dollars à Terre-Neuve. Certes, le coût de la vie et le revenu net par habitant des personnes
autres que les assistés sociaux donnent lieu à des écarts considérables d'un bout à l'autre du Canada, mais pas
au point de justifier des variations aussi accentuées de l'aide sociale.

Il semble manifestement souhaitable de modifier la condition actuelle du Régime d'assistance publique du Canada
(RAPC) voulant que, au-delà du seuil d'exemption (190 dollars par mois pour une famille comprenant deux
adultes), le taux de récupération fiscale soit de 100 pour cent. Il conviendrait d'établir des taux plus faibles
(de 75 ou 50 pour cent peut-être) d'imposition des prestations admissibles au partage des frais. Comme les
programmes d'assistance sociale relèvent des provinces, le gouvernement fédéral devrait essayer de négocier avec
ces dernières des ententes satisfaisantes à cette fin. Faute de quoi, il pourrait obliger les provinces qui
veulent avoir droit au partage des frais à soumettre des plans comportant des taux de récupération fiscale qui
incitent les bénéficiaires à travailler.

Au cours de la fin des années 1970, les gouvernements fédéral et provinciaux sont venus à deux reprises très
près de s'entendre au sujet de l'établissement de modalités distinctes de financement pour l'assistance sociale
et les services sociaux relevant du Régime d'assistance publique du Canada (RAPC). Il s'agissait là d'une
initiative louable. Aussi, la Commission recommande-t-elle qu'on s'efforce à nouveau de parvenir à une entente,
de manière à tenir compte des caractéristiques légèrement différentes des programmes dans le financement des
deux éléments du Régime d'assistance publique du Canada (RAPC) -  encore que Santé et Bien-être social Canada,
par l'élaboration de lignes directrices distinctes pour le partage des  frais des services sociaux dans le cadre
de la Loi, se soit déjà quelque peu éloigné de cette façon de voir.

Réforme globale: Régime universel de sécurité du revenu (RUSR).

Toutes les propositions exposées jusqu'ici constituent essentiellement des réformes partielles d'un système mis
en place au cours d'une soixantaine d'années. Si des réformes partielles comportent passablement des avantages,
elles créent aussi un certain nombre de difficultés. Par exemple, si l'on n'améliore que le régime d'aide à la
famille, dans le but principal de redistribuer davantage les ressources en faveur des catégories à faible
revenu, il y aura finalement un transfert entre différentes catégories de familles ayant des enfants à charge,
tandis que les célibataires et les familles sans enfant ne supporteront aucune charge. Cette conception assez
étroite de la justice et du partage pourrait ne pas être souhaitable, à moins que les Canadiens n'estiment que
les frais de la réforme doivent retomber entièrement sur les familles à revenu moyen ou supérieur qui ont des
enfants.

L'étroitesse propre à la plupart des réformes partielles limite le choix. Si l'on ne réforme que le régime de
l'aide à la famille au sens étroit, les fonds globaux susceptibles d'être réaffectés, si l'on ne touche pas à
l'exemption de personne mariée, s'élèvent à 3,4 milliards de dollars. Bien que cette somme ne soit pas
négligeable, elle ne représente que 5,5 pour cent de l'ensemble des transferts et dépenses fiscales énumérés
et n'améliore que la situation des familles à faible revenu ayant des enfants. L'initiative est louable, mais
la Commission estime que l'on peut faire mieux.

Un champ limité restreint, évidemment, le nombre des programmes susceptibles d'être réformés ou remplacés. Un
ensemble plus « rationnel » de programmes sociaux remplacerait nombre d'exemptions fiscales actuelles, parce
qu'elles sont régressives, et appliquerait peut-être des taux marginaux d'imposition supérieurs à la normale
au sommet de l'échelle des revenus pour plusieurs transferts universels, afin de récupérer par l'impôt les
prestations versées aux hauts salariés. Cette mesure simplifierait considérablement les avantages de la réforme
et répartirait mieux les prestations.

Au vu de ces considérations, la Commission estime qu'une rationalisation plus complète est un objectif valable
en vue de la réforme de notre système de transferts. Elle consisterait à remplacer une bonne partie de la
variété complexe des programmes que nous avons actuellement par un seul transfert. Celui-ci serait versé soit
par l'intermédiaire du régime fiscal, aménagé de manière à permettre le versement mensuel des prestations, soit
par le paiement de chèques distincts, comme on le fait actuellement pour la sécurité de la vieillesse. Pour des
raisons qui tiennent à la conception même de la sécurité du revenu, qui seront étudiées plus loin, lorsque les
bénéficiaires dépendraient totalement ou presque de paiements de transfert pour vivre, il faudrait ajouter un
deuxième programme ou un deuxième « volet » de prestations afin de compléter les paiements. Conformément à
l'analyse précédente, la Commission est d'avis que ce régime devrait comporter:

- des prestations suffisamment élevées pour assurer un niveau de vie décent à
ceux ou celles qui ne peuvent normalement travailler;

- un supplément de revenu pour les travailleurs qui ne gagnent pas
suffisamment pour subvenir aux besoins de leur famille;
- un système d'impôts et de transferts plus simple à comprendre;

- une structure de récupération fiscale qui ne dissuade pas ceux ou celles qui peuvent, par le travail, se
libérer de leur dépendance à l'égard des prestations;

- aucune augmentation du coût des transferts et des dépenses fiscales;

- l'assurance que les Canadiens disposeraient d'un « filet de sécurité» convenable au moment où le Canada
procède aux adaptations voulues pour être compétitif dans le monde moderne;

- un minimum de justice entre les Canadiens qui se trouvent dans des situations familiales et personnelles
différentes.

Pour décrire les réformes complètes du système de transferts, on évoque habituellement le « revenu annuel
garanti » (RAG). Cette expression ne convient toutefois pas au genre de réforme que préconise la Commission.
L'expression « revenu garanti» qualifie souvent un programme qui comporte un « niveau garanti » très élevé
(c'est-à-dire le versement de prestations élevées aux personnes qui n'ont aucun autre revenu) et un taux de
réduction (un taux effectif d'imposition) relativement élevé. La Commission estime qu'un programme qui
comporterait un niveau de revenu garanti relativement faible, mais un taux de réduction moins élevé ainsi qu'un
« complément » spécial pour ceux qui ne peuvent travailler, atteindrait mieux le double objectif de soutien du
revenu et d'incitation au travail. Dans un système de ce genre, les personnes aptes à travailler ne recevraient
pas des paiements suffisamment élevés pour qu'elles puissent se contenter de cette seule source de revenu, et
le taux de récupération fiscale ne serait pas assez fort pour les dissuader de travailler. Nous préférons parler
de « régime universel de sécurité du revenu » (RUSR) pour décrire un régime de ce genre.

On peut concevoir toute une variété de programmes de ce genre. La tâche de la Commission n'est pas de déterminer
le meilleur de ces programmes, mais d'indiquer la voie dans laquelle l'État devrait, à son avis, se diriger.
On pourrait alors assister à l'élimination des éléments suivants:

- le supplément du revenu garanti (SRG) (mais non la sécurité de la vieillesse);

- les allocations familiales;

- le crédit d'impôt pour enfants;

- l'exemption de personne mariée;

- les exemptions au titre des enfants;
- les contributions fédérales au Régime d'assistance publique du Canada (RAPC);

- les programmes fédéraux de logement social.

D'après la Commission, ces programmes devraient être remplacés par un système universel de transfert. Cependant,
nous avons déjà recommandé le maintien de la sécurité de la vieillesse aux niveaux actuels. Parmi les programmes
destinés aux personnes âgées, seul le supplément du revenu garanti serait remplacé. A titre d'exemple, nous
exposons ici deux solutions possibles, l'option A et l'option B.

Dans l'option A, outre les programmes qui viennent d'être énumérés, l'exemption personnelle serait supprimée.

On accorderait, sans qu'il y ait augmentation de dépenses, un revenu garanti de 3 825 dollars par année pour
chaque adulte et pour le premier enfant d'une famille monoparentale et 765 dollars pour chacun des autres
enfants. Dans l'option B, l'exemption personnelle resterait en vigueur, de sorte que le revenu garanti tomberait
à 2 750 dollars par adulte et 750 dollars par enfant. Dans les deux options, un taux de récupération fiscale
de 20 pour cent s'appliquerait uniformément, tandis que la structure actuelle de l'impôt des particuliers ne
serait pas modifiée.

La figure 19-5 montre que, dans l'option A, les familles ayant deux enfants et dont un ou deux membres ont un
travail rémunéré et dont le revenu salarial annuel est inférieur à 30 000 dollars seraient avantagées. Des gains
de 5 000 à 7 000 dollars sont possibles pour les familles ayant un revenu salarial qui s'élève entre 8 000 et
10 000 dollars. Cependant, il est possible que les améliorations prévues pour un revenu nul ou extrêmement
faible soient surévaluées parce que nous n'avons pas tenu compte ici de la perte des avantages en matière de
logement ainsi que d'une partie de l'assistance sociale. Les pertes pourraient être assez appréciables, près
de 5 000 dollars pour les familles dont le revenu dépasse 50 000 dollars.

La figure 19-6 (option B) montre que le maintien de l'exemption personnelle ramène la perte des familles à
revenu supérieur à un niveau de l'ordre de 1 000 dollars, mais qu'elle diminue aussi de 4 000 à 5 000 dollars
les gains nets des familles dont le revenu salarial est de 8 000 à 10 000 dollars.

La figure 19-7 montre que les familles ayant deux enfants et un double revenu et dont le revenu salarial annuel
est inférieur à 30 000 dollars seraient avantagées par l'option A. Les familles gagnant plus de 40 000 dollars
par an subiraient une perte maximale d'environ 3 800 dollars. Le plus important est que les familles qu'on peut
qualifier de « gagne-petit », dont le revenu salarial se situe entre 8 000 et 12 000 dollars, obtiendraient
aussi des gains de l'ordre de 5 000 à 7 000 dollars.

Il ressort de la figure 19-8 que, si l'on ne touche pas à l'exemption personnelle actuelle, les gains des
gagnepetit sont quelque peu réduits; ils passent de 4 000 à 5 000 dollars, mais les pertes des familles à revenu
supérieur sont considérablement atténuées, de l'ordre de 1 000 dollars.

Ces options ne sont soumises qu'à titre indicatif. On peut envisager une variété presque infinie de niveaux de
revenus garantis et de taux de récupération fiscale; il ne fait aucun doute que, avec le temps et l'expérience,
les programmes subiront des modifications. En fait, l'une des caractéristiques importantes de ces propositions
de réforme globale tient à leur souplesse et à la possibilité d'en modifier les paramètres.

On obtiendrait de la sorte des profils prévisibles de redistribution du revenu, qui contribueraient à la
réalisation de nos objectifs de justice, de sécurité, de partage et de développement - et donc, au progrès au
moyen de consensus. Ces exemples montrent aussi que, dans le cadre des contraintes budgétaires actuelles, il
est possible de concevoir des programmes qui accroissent sensiblement la sécurité des Canadiens à revenu
modique, sans imposer pour autant des coûts prohibitifs aux hauts salariés. Des exemples font également
ressortir une autre constatation inévitable: on ne peut accroître les prestations au bas de l'échelle des
revenus sans réduire les revenus nets aux échelons moyens et supérieurs.

Les niveaux de revenus garantis, qui vaudraient pour de très faibles revenus salariaux, ne sont pas forcément
suffisants pour subvenir à tous les besoins d'une famille, à moins qu'elles ne reçoivent une aide
supplémentaire. Cela est dû au fait que les options que nous privilégions comportent un revenu garanti
relativement faible, associé à des taux relativement peu élevés de récupération fiscale destinés à inciter au
travail et à étendre les prestations aux familles qui gagnent peu. Les personnes, et plus particulièrement les
familles, qui ont un très faible revenu, abstraction faite du Régime universel de sécurité du revenu (RUSR)
resteraient admissibles aux suppléments provinciaux ou municipaux d'assistance sociale, qui constitueraient un
deuxième volet de prestations, puisque les fonds que ces administrations consacrent actuellement à l'assistance
sociale ne seraient pas touchés par nos propositions.

Ces suppléments pourraient continuer d'être assujettis à des taux élevés de récupération fiscale parce qu'ils
ne constitueraient qu'environ la moitié des prestations versées aux familles à revenu extrêmement faible;
l'autre moitié proviendrait du supplément fédéral, passible d'un faible taux de récupération fiscale. Ainsi,
pour une famille comprenant deux adultes et deux enfants qui n'auraient pas d'autre source de revenu, l'option
A garantirait un revenu annuel de base de 9 180 dollars fourni par le gouvernement fédéral et l'option B, un
revenu de base de 7 000 dollars. Les provinces pourraient continuer de verser les suppléments d'assistance
sociale aux niveaux actuels à l'aide de leurs ressources propres, dans le cadre de l'assistance sociale relevant
du Régime d'assistance publique du Canada (RAPC). Si tel était le cas, les versements provinciaux accroîtraient
le revenu de base d'environ 3 500 à 4 500 dollars, de sorte que les familles les plus pauvres disposeraient de
12 500 à 13 500 dollars dans l'option A, ou de 10 500 à 11 500 dollars dans l'option B.

Même si le niveau garanti est relativement faible, on pourrait se demander à quel point ces propositions
incitent au travail, en particulier dans le cas des jeunes bénéficiaires célibataires. Si la population s'en
préoccupe, il faut faire en sorte que les prestations soient conditionnelles au fait de s'inscrire sur le marché
du travail par la recherche active d'un emploi, selon la définition de la Commission de l'assurance-chômage (
AC), les prestations pourraient être également conditionnelles à la preuve d'un certain revenu salarial ou à la
participation à des projets locaux de création d'emplois.

Vers le milieu des années 1970, quand on étudiait des systèmes de ce genre, les responsables avaient envisagé
la possibilité que les provinces participent à ces propositions et appliquent, sous une forme quelconque, une
condition de « disponibilité au travail ,.. Les vérifications voulues pourraient aussi être effectuées par le
réseau combiné des bureaux de la Commission d'assurance-chômage (A-C) et de Revenu national - Impôt. Au plan
strict de l'efficacité, il est douteux que ces vérifications rapportent plus qu'elles ne coûtent, mais il
pourrait être difficile d'obtenir l'appui du public à un programme qui ne tienne pas compte de la disposition
des bénéficiaires à travailler. On pourrait atténuer la crainte que les jeunes n'aient tendance à « abuser ,.
du programme en modulant les niveaux garantis aux adultes selon l'âge. Ainsi, par exemple, les prestations
versées aux jeunes de 18 à 35 ans pourraient ne s'élever qu'à la moitié de celles que reçoivent les adultes de
plus de 35 ans.

L'opinion publique pourrait craindre qu'un tel programme n'exerce un effet défavorable à l'incitation au travail
sur toutes les catégories de bénéficiaires. Cependant, les résultats obtenus par les expériences réalisées aux
États-Unis, où les programmes comportaient un effet défavorable à l'incitation au travail plus marqué que les
options que nous avons présentées ici, portent à croire que cet effet est négligeable. La Commission est
néanmoins tout à fait consciente, elle aussi, de ce risque, et c'est en partie pourquoi nous préconisons des
niveaux de revenus garantis et des taux de récupération fiscale relativement faibles. Cette préoccupation nous
conduit également à exprimer une légère préférence pour une forme quelconque de l'option B, où les niveaux de
revenus garantis sont un peu moins élevés que dans l'option A, même si cette dernière peut paraître supérieure
au niveau de la justice verticale.

On pourrait aussi craindre qu'un supplément général de revenu ne fasse obstacle à la mobilité de la population
active. La Commission estime cependant que la conjugaison des modifications à l'assurance-chômage et au
Programme temporaire d'assistance au recyclage (PTAR), qui ont été recommandées précédemment, aura dans
l'ensemble un effet nettement positif sur la mobilité de la main-d'oeuvre, tout en assurant une protection
parfaitement suffisante du revenu. Le Régime universel de sécurité du revenu (RUSR) renforcera sensiblement ce
résultat en garantissant aux Canadiens, qui trouvent de nouvelles occasions d'emploi, que leur revenu sera
complété, de manière à leur permettre de s'acquitter de leurs obligations envers leur famille.

Pour des raisons déjà étudiées, la Commission recommande un mécanisme de prestation universel, du genre des
démosubventions, plutôt qu'un mode de prestation faisant uniquement appel au régime fiscal, encore que les deux
méthodes soient applicables. La mise en oeuvre d'un mécanisme de prestation pose également toute une série de
questions techniques qui sont loin d'être négligeables. Il faut veiller, lorsqu'on définit l'entité familiale
admissible, à ne pas favoriser l'éclatement des familles. Une prestation à taux unique pour tous les enfants,
quel que soit leur âge, pourrait ne pas tenir suffisamment compte des besoins familiaux. La période de calcul
(sur laquelle on établirait  revenu et prestations) ne serait pas nécessairement annuelle.

Dans nos exemples, nous avons pris un taux de réduction des prestations de 20 pour cent afin d'éviter une «
imposition » globale prohibitive lorsqu'un bénéficiaire gagne un revenu suffisant pour devenir imposable.
L'intégration des modalités avec une réforme fiscale plus générale permettrait d'obtenir une structure de
prestations plus satisfaisante.

Les considérations fédérales-provinciales revêtent une importance particulière dans la mise en place du Régime
universel de sécurité du revenu (RUSR). Comme les gouvernements fédéral et provinciaux se partagent le domaine
de l'impôt direct des particuliers, toute réduction ou élimination des exemptions accroîtrait leurs recettes.
Inversement, les allocations familiales étant sujettes au revenu imposable, leur abolition réduirait quelque
peu les recettes des provinces. En général, les modifications de l'impôt fédéral sur le revenu exercent sur les
recettes provinciales un effet à peu près égal à la moitié de celui qu'elles ont sur les recettes fédérales,
soit environ un tiers du total. En outre, comme le Québec a son propre régime fiscal, des modifications de la
fiscalité fédérale n'auraient pas nécessairement d'effet sur les recettes de cette province.

Les calculs utilisés dans la présentation du Régime universel de sécurité du revenu (RUSR) présument que les
ressources dégagées par l'élimination de diverses exemptions et des allocations familiales pourraient être
affectées en totalité au régime. Bien entendu, cela ne se fera pas automatiquement à mesure que le gouvernement
fédéral modifie son régime fiscal. En fait, faute d'autres dispositions, environ les deux tiers seulement de
ces ressources peuvent être récupérées par le gouvernement fédéral et converties en revenus par le Régime
universel de sécurité du revenu (RUSR). La Commission estime que la quasi totalité des fonds disponibles devrait
être consacrée aux programmes de sécurité du revenu; à notre avis, la coopération fédérale-provinci ale est
absolument indispensable à la réussite de ces programmes.

On peut à cet égard envisager deux grandes méthodes. Les provinces pourraient renoncer à un certain nombre de
points d'imposition du revenu des particuliers, de façon que le gouvernement fédéral puisse percevoir les
recettes correspondantes. L'histoire récente des ententes fédérales-provinciales au sujet de la perception
fiscale ne renferme aucun précédent de ce genre. Mais les provinces ont fait savoir à diverses occasions que
des mécanismes de transfert direct du genre du Régime universel de sécurité du revenu (RUSR) seraient une
initiative des plus souhaitable de la part du gouvernement fédéral. Il se pourrait donc qu'une proposition de
ce genre recueille un appui imprévu auprès des provinces.

La deuxième grande méthode consisterait à laisser aux provinces leurs 5 milliards de dollars de recettes
fiscales supplémentaires, pour qu'elles les consacrent à améliorer leurs propres programmes de supplément du
revenu, de la manière qu'elles jugent appropriée. Certaines provinces pourraient suivre la conception des
programmes fédéraux, tandis que d'autres choisiraient peut-être des modalités légèrement différentes. Il
conviendrait, de l'avis de la Commission,  de veiller à ce que toutes les recettes disponibles restent dans le
secteur de la sécurité du revenu et à ce que les négociations fédérales-provinciales portent sur cet aspect de
la question aussi bien que sur la coordination à assurer entre les régimes fédéraux et provinciaux.

On pourrait parvenir à ce résultat en réunissant les prestations fédérales et provinciales sur un seul chèque.
Un tel système ne réduirait pas la complexité, qui est la plaie de nos programmes actuels, mais la Commission
est consciente qu'une certaine différenciation selon les provinces pourrait être le prix nécessaire - et
peutêtre pas trop élevé - à payer pour obtenir l'accord général.

Selon la Commission, toutes les difficultés évoquées peuvent être résolues. Étant donné l'importance des autres
adaptations auxquelles les Canadiens devront faire face au cours des prochaines décennies et en raison du volume
considérable et des lacunes reconnues que contiennent les programmes actuels de transfert du revenu et
d'imposition au Canada, nous estimons que le gouvernement Canadien doit absolument envisager une initiative
audacieuse du genre de celle que nous avons décrite ici.

Mise en oeuvre des réformes.

Il pourrait se révéler impossible au gouvernement de mettre en place d'un seul coup un système rationalisé comme
celui que nous avons proposé. La Commission recommande qu'on envisage dans ce cas une approche en deux temps.
Dans un premier temps, les allocations familiales, le crédit d'impôt pour enfants et l'exemption fiscale au
titre des enfants seraient éliminés pour faire place à une prestation unique de montant élevé, comparable aux
allocations familiales, ou à un crédit d'impôt accru au titre des enfants, payable chaque mois. Pour l'année
1985, une prestation de l'ordre de 1 000 dollars par an serait probablement indiquée. Le mécanisme de prestation
- démosubvention ou dispositions fiscales - devrait être choisi avec le plus grand soin, puisqu'il servirait
probablement de modèle à la deuxième étape de la réforme.

Le mécanisme de récupération fiscale des prestations améliorées au titre des enfants devrait être quelque peu
différent du système appliqué actuellement au crédit d'impôt pour enfants. L'imposition d'un taux de réduction
de 5 pour cent, à partir d'un revenu familial de 26 000 dollars, à une prestation de 1 000 dollars par enfant
permettrait à toute famille comptant deux enfants et dont le revenu annuel serait inférieur à 65 000 dollars
d'avoir au moins un certain supplément. Un taux de récupération fiscale de 10 pour cent réduirait le bénéfice
de ce supplément aux familles dont le revenu est de l'ordre de 45 000 dollars, plafond qui descendrait à 35 000
dollars avec un taux de récupération de 25 pour cent. Les prestations d'assistance sociale relevant du Régime
d'assistance publique du Canada (RAPC) devraient également être modifiées pour permettre l'application d'un taux
moins élevé de récupération fiscale, de l'ordre de 75 pour cent, aux bénéficiaires qui gagnent un certain revenu
au-delà du niveau actuel de l'exemption, qui est très faible.

Dans un second temps, l'exemption personnelle et l'exemption de personne mariée seraient, elles aussi,
éliminées; le gouvernement fédéral cesserait de payer une partie de l'assistance sociale, et le Supplément du
revenu garanti (SRG) serait incorporé au système. Le  gouvernement fédéral, seul ou de concert avec les
provinces, instaurerait le Régime universel de sécurité du revenu, et les provinces verseraient au besoin des
compléments d'assistance sociale aux Canadiens n'ayant guère ou pas du tout de revenu du travail.

La mise en place du Régime d'assurance-chômage et du Programme temporaire d assistance au recyclage (PTAR)
devrait s'effectuer parallèlement aux autres changements proposés par la Commission. Cependant, s'il ne veut
pas créer de difficultés trop graves, notre gouvernement doit veiller à ce que les grands éléments de la réforme
de l'assurance-chômage, mis à part l'établissement des primes selon les antécédents, ne soient pas entièrement
appliqués avant que les dispositions du Programme temporaire d'assistance au recyclage (PTAR) ne soient mises
en oeuvre et, de préférence, que le Régime universel de sécurité du revenu (RUSR) ne soit en place. Comme ces
réformes tiennent à notre avis une place très importante dans les changements nécessaires pour aider les
Canadiens à s'adapter aux réalités nouvelles, nous pressons le gouvernement de ne pas trop tarder à les mettre
en oeuvre. Aussi recommandons-nous avec vigueur que la première étape de la réforme soit mise en route
immédiatement, que les propositions du Régime universel de sécurité du revenu (RUSR) et du Programme temporaire
d'assistance au recyclage (PTAR) soient instaurées sur une période de deux à trois ans et que la totalité des
mesures soit en place d'ici la fin de 1987.

La Commission tient à rappeler que ces modifications ne sont recommandées que pour indiquer les grandes
directions à suivre. Nous laissons aux gouvernements fédéral et provinciaux le soin de concevoir les modalités
des programmes, car elles dépendent de deux facteurs: le niveau des prestations prévues par les programmes de
transfert au moment où les réformes commencent et les décisions relatives aux caractéristiques des programmes,
qui ne peuvent être prises que par des pouvoirs publics à l'écoute de la population du Canada au moment où les
changements sont institués.