*{ Conseil National du Bien-Être Social. 1993 }

Choisir de travailler: incitatifs et désincitatifs.

Introduction.

Le Conseil national du bien-être social tente, par ce rapport sur les incitatifs et les désincitatifs au
travail, de jeter un peu de lumière sur les questions qui semblent vouloir occuper le centre de l'arène
politique d'ici la fin du siècle.

L'élément principal de ce rapport est une analyse des réalités du marché du travail auxquelles sont confrontés
les chômeurs et les bénéficiaires de l'assistance sociale et un calcul précis des désincitatifs et des
incitatifs financiers qui peuvent dissuader ou encourager les bénéficiaires de ces deux programmes à travailler.
Ce rapport porte surtout sur l'assurance-chômage et l'assistance sociale car ce sont les deux principales
options qui s'offrent aux gens en âge de travailler qui n'occupent pas un emploi rémunéré.

Le rapport analyse aussi d'autres incitatifs ou désincitatifs inhérents aux systèmes provinciaux d'assistance
sociale et examine une partie des programmes qui visent précisément à aider les bénéficiaires de l'assistance
sociale à trouver des emplois.

On a beaucoup écrit au sujet de la restructuration économique, de la mondialisation de l'économie canadienne
et des effets négatifs de ces phénomènes sur le marché du travail. Les taux de chômage demeurent très élevés
et une bonne partie des nouveaux emplois créés au cours des récentes années assurent ni un salaire raisonnable
ni un certain espoir de sécurité. Bon nombre de ceux qui doivent faire appel à l'assurance-chômage ou à
l'assistance sociale sont victimes de ces réalités.

L'approche adoptée pour l'analyse des incitatifs et des désincitatifs dans le présent rapport repose sur deux
prémisses: d'abord que les pauvres réagissent aux incitatifs et aux obstacles aussi bien et même mieux que
quiconque; ensuite, que nos filets de sécurité sociale donnent des résultats surprenants, même en périodes de
demande extrême.

Le Conseil national du bien-être social a tenté, sans trop réussir au cours des années, de combattre les
préjugés concernant les pauvres car ces préjugés font obstacle à toute analyse rationnelle de la sécurité du

revenu. En réalité, la pauvreté découle souvent de la pure malchance; quelqu'un perd son emploi, le deuxième
salarié de la famille quitte le foyer ou meurt ou encore, une personne ne peut travailler à cause de maladie
grave ou d'une invalidité quelconque.

Mais le mythe persiste et l'on croit encore que la pauvreté est due principalement à la paresse ou à
l'incompétence et que l'on devrait, par conséquent, adopter des normes de comportement différentes à l'égard
des bénéficiaires des programmes sociaux.

L'exemple classique de cette façon d'appliquer deux poids deux mesures est le taux élevé d'imposition ou de
remboursement fiscal des prestations qui est inhérent à tous les programmes sociaux des provinces et des
territoires. Cette expression de remboursement fiscal des prestations décrit la somme que les bénéficiaires de
l'assistance sociale perdent lorsqu'ils gagnent un salaire ou reçoivent d'autres genres de revenus. Si un
bénéficiaire gagne 100 $ en travaillant à temps partiel et qu'il perd ainsi 75 $ en prestations, le taux de
remboursement fiscal est de 75 pour cent.

Des taux de remboursement de 75 pour cent ou plus sont fréquents dans les programmes sociaux et le taux marginal
peut même dépasser 100 pour cent. C'est ce qui se produit lorsqu'un travailleur perd son droit à l'assistance
sociale à cause de gains supplémentaires et qu'il perd en même temps les subventions gouvernementales pour les
soins dentaires et les médicaments prescrits.

Dans le cas de l'impôt provincial ou fédéral ordinaire, le taux marginal le plus élevé est d'environ 50 pour
cent, même si l'on inclut la surtaxe.

Ce rapport découle d'une approche tout simplement logique par rapport aux incitatifs et aux désincitatifs au
travail pour les prestataires de l'assistance sociale et de l'assurance-chômage: plus l'incitatif est important,
plus les gens sont susceptibles de réagir favorablement. Un emploi stable, un salaire de 25 000 $ par année et
des avantages sociaux intéressants vont évidemment attirer davantage qu'un emploi saisonnier au salaire minimum
et sans avantages sociaux. Il est clair qu'un travail offrant la possibilité d'avancement et des perspectives
d'augmentations de salaire est plus incitatif qu'un travail n'offrant aucun débouché.

Les pauvres réagissent probablement mieux aux incitatifs à travailler que ceux qui gagnent des salaires
supérieurs à la moyenne. Une personne dont le revenu est raisonnable peut choisir d'augmenter ses heures de
travail ou au contraire de profiter de plus de loisirs. Une personne qui n'arrive pas à joindre les deux bouts
peut rarement se permettre un tel choix.

La deuxième prémisse de ce rapport, c'est que nos systèmes d'assistance sociale et d'assurance-chômage sont
efficaces malgré leurs défauts et qu'ils ont réussi, au cours des ans, à assurer un revenu temporaire à
plusieurs millions de Canadiens. Le coût de ces programmes a été plus élevé que prévu il y a une génération,
mais les besoins des personnes et des familles ont aussi été plus importants que prévu.

En regardant la réalité bien en face, on constate qu'il n'existe aucun substitut acceptable pour les programmes
de sécurité du revenu de dernier recours. Si l'on supprime ces filets de sécurité que sont l'assurance-chômage
et le bien-être social, il en résultera tout simplement de la souffrance et de la misère. Les Canadiens sont
des gens compatissants et ils ne toléreraient pas qu'à cause de leurs politiques gouvernementales certains de
leurs compatriotes aient faim  ou soient sans abri.

Dans un tel contexte, il est dérangeant de voir qu'on considère de plus en plus l'assurance-chômage et
l'assistance sociale comme des programmes inefficaces et dépassés. Le vocabulaire reflète d'ailleurs cette
tendance puisqu'on parle de programmes «passifs» au lieu de programmes «actifs».

En utilisant ainsi des expressions comme «actif» et «passif», les gens portent un jugement de valeur qui tend
à déterminer à l'avance l'issue des débats. Personne ne voudrait évidemment appuyer un programme social «passif»
s'il a la possibilité de choisir plutôt un programme actif». Mais quel est le véritable sens de ces mots?

Les programmes sociaux ne sont en soi ni actifs ni passifs. Ils le deviennent par comparaison. Prenons par
exemple un programme d'assistance sociale qui verse à une personne apte au travail 5 000 $ par année. Si la
proposition alternative est un emploi à temps plein qui paye 20 000 $ par année, il est clair que cet emploi
constitue un incitatif au travail. Si on le compare à un emploi saisonnier ou à temps partiel qui rapporte 2
000 $ par année, ceci constitue plutôt un désincitatif. Dans les deux cas, le montant offert au prestataire est
le même, que le chèque soit écrit de manière passive ou active.

Rien de tout ceci ne plaide en faveur du statu quo. Le Conseil national du bien-être social est un fervent
défenseur de la réforme du bien-être social et est d'avis que le système actuel peut être amélioré. Les
gouvernements devraient explorer de nouvelles avenues, par exemple le supplément salarial ou des crédits d'impôt
pour les travailleurs pauvres.

Toutefois, même après toutes les réformes, les programmes comme l'assurance-chômage et l'assistance sociale
demeureront des caractéristiques vitales de notre paysage socio-politique.

Le dernier chapitre du présent rapport souligne certaines inquiétudes générales et le besoin de recherches
additionnelles. Les problèmes sont complexes; les solutions le sont donc elles aussi. Certaines caractéristiques

particulières de l'assurance-chômage et de l'assistance sociale causent des inquiétudes précises. D'autres
préoccupations concernent des domaines plus vastes comme le marché du travail ou la politique économique.
Certains problèmes donnent lieu à des solutions assez simples et d'autres laissent les gouvernements totalement
perplexes.

Le gouvernement fédéral a consacré plusieurs mois à la rédaction d'un livre blanc sur la réforme de la sécurité
du revenu et plusieurs gouvernements provinciaux ont aussi oeuvré dans ce domaine. On prévoit que les
gouvernements proposeront de nouvelles initiatives pour régler certains des problèmes analysés dans le présent
document. Il est presque certain qu'il se tiendra, dans un avenir rapproché, une ronde de négociations
fédérales-provinciales sur la réforme des programmes sociaux et leur financement.

Le Conseil national du bien-être social espère être en mesure d'offrir des conseils plus détaillés à mesure
que les gouvernements accentueront les efforts en vue d'élaborer des propositions précises.

Certaines données de ce rapport proviennent de rapports antérieurs et notamment des publications «Revenus de
bien-être social, 1992», «Réforme du bien-être social» et «Le bien-être social au Canada: un filet de sécurité
troué». Ces rapports n'auraient pu être produits sans la coopération de nombreux fonctionnaires fédéraux et
provinciaux qui ont pris le temps de lire les ébauches des textes, de vérifier les données, de faire des
commentaires et de donner leur point de vue. Nous sommes aussi reconnaissants à Statistique Canada qui nous a
fourni des données importantes provenant de l'enquête non encore publiée sur l'activité au sein du marché du
travail.

Un marché du travail en transition.

Avant d'examiner certains incitatifs et certains désincitatifs précis au travail, nous devons mieux connaître
la population en âge de travailler. Quelles personnes composent la main-d'oeuvre? Normalement, sont-elles au
travail ou en chômage? Qui sont ceux qui font appel à l'assurance-chômage ou à l'assistance sociale? Dans quelle
mesure les gens passent-ils du travail rémunéré aux programmes de sécurité sociale et inversement, de
l'assistance sociale au travail?

Les meilleures réponses à toutes ces questions viennent de l'Enquête sur l'activité de Statistique Canada.
Contrairement à de nombreuses autres études qui analysent la main-d'oeuvre à une date précise, cette enquête
a suivi les mêmes groupes de personnes pendant des années afin de voir comment les circonstances de chacun
évoluaient.

David Ross et Richard Shillington ont traité les données de l'Enquête sur l'activité pour 1986 et 1987 et ont
publié les résultats de leur travail dans un document intitulé «Enquête sur l'activité - Mobilité de la

maind'oeuvre: Deux années dans la vie du marché du travail canadien». Le Conseil national de bien-être social a
obtenu des données semblables, mais plus récentes puisqu'elles concernent les années 1988 à 1990, de même que
des renseignements supplémentaires non publiés sur les enquêtés par type de ménage.

Dans le texte qui suit, population en âge de travailler signifie toute personne de 16 à 64 ans inclusivement,
et main-d'oeuvre décrit tous ceux qui occupent un emploi ou sont en chômage. La catégorie «personnes occupant
un emploi» est formée en grande partie de gens qui reçoivent un salaire (traitement, gages, commissions ou
honoraires), mais on y retrouve aussi des travailleurs autonomes. Chômeur signifie toute personne qui ne
travaille pas, mais qui est soit à la recherche d'un emploi, soit prête à travailler. Ceux qui sont ni employés
ni chômeurs sont considérés comme ne faisant pas partie de la main-d'oeuvre.

La constatation la plus frappante de l'Enquête sur l'activité est l'ampleur des changements qui s'opèrent au
sein de la main-d'oeuvre  chez les gens en âge de travailler. Le graphique A de la page suivante donne les
chiffres estimatifs pour les années 1988 à 1990.

Sur un total de 17 millions de personnes en âge de travailler, c'est-à-dire de 16 à 64 ans, 8,3 millions ou près
de la moitié étaient «en transition», ce qui signifie qu'elles avaient changé de situation au moins une fois
durant la période de trois ans. La catégorie «en transition» regroupe les gens qui ont fait partie de la
maind'oeuvre pour la première fois en 1988, 1989 ou 1990 et ceux qui ont quitté les rangs de la population active
pour prendre une retraite anticipée. On y retrouve aussi de nombreux travailleurs qui ont connu des périodes
de chômage temporaire à un moment donné durant ces trois ans.

Environ 6,5 millions de personnes, ou 38 pour cent du total, ont occupé un emploi pendant toute la période.

Seulement 254 000 personnes, ou 1,5 pour cent des gens en âge de travailler, ont été en chômage pendant toute
la période de trois ans.

Les quelque 1,9 million de personnes qui restent, soit 11 pour cent du total, n'ont jamais fait partie de la
main-d'oeuvre pendant cette période. Ce groupe comprend les femmes âgées qui ont été femmes au foyer pour la
majeure partie de leur vie adulte, les femmes plus jeunes ayant des enfants encore à la maison, les malades
chroniques ou les handicapés et les étudiants à temps plein sans expérience de travail.

Ceux qui n'ont pas été employés pendant toute la période de trois ans ont dû compter sur d'autres sources de
revenus pour boucler les fins de mois. Parmi les diverses solutions possibles, on peut penser qu'ils ont puisé

à même leurs économies, se sont fiés à d'autres membres de leurs familles ou ont fait appel à des programmes
gouvernementaux. Comme remplacement du revenu d'emploi, on a généralement recours à deux palliatifs principaux,
l'assistance sociale et l'assurance-chômage.

L'Enquête sur l'activité montre que plus de 1,1 million de personnes de 16 à 64 ans, soit près de sept pour cent
de toute la population en âge de travailler, étaient prestataires de l'assistance sociale à un moment donné
durant 1988, 1989 ou 1990. Près de 4,1 millions de personnes, soit environ 24 pour cent de la population en âge
de travailler, ont reçu des prestations d'assurance-chômage, de maternité ou de maladie à un moment donné au
cours de ces années. Environ 369 000 personnes ont reçu à la fois des prestations d'assistance sociale et
d'assurance chômage. On présume que la plupart des gens de ce groupe ont dû faire appel à l'assistance sociale
après avoir épuisé les prestations d'assurance-chômage.

On peut aussi analyser les données de l'enquête en s'intéressant principalement aux gens en âge de travailler
qui ont eu un emploi  rémunérateur durant au moins une partie de la période de trois ans. Il suffit, pour ce
faire, d'additionner les catégories «en emploi» et «en transition» et de répartir les totaux selon le nombre
de mois de travail en 1988, 1989 et 1990. Les résultats sont illustrés par le graphique B de la page suivante.

En tout, 14,8 millions de personnes, soit 87 pour cent des 17 millions qui étaient en âge de travailler, ont
occupé un emploi pendant les trois ans ou une partie de cette période. Le diagramme à secteurs de la page
suivante illustre la répartition des travailleurs en fonction du nombre de mois de travail. Soixante-trois pour
cent des 14,8 millions de travailleurs ont occupé des emplois rémunérés pendant 31 mois ou plus, tandis que la
portion de gens qui ont travaillé à l'occasion seulement est relativement mince.

L'expérience de travail de plus de quatre millions de personnes ayant reçu des prestations d'assurance-chômage
est quelque peu différente, mais pas radicalement différente, comme on peut le voir dans le graphique de gauche
au bas de la page. Soixante pour cent d'entre elles ont occupé des emplois rémunérateurs pendant 25 mois ou plus
durant la période et la portion de ceux qui ont travaillé pendant quelques mois seulement est très petite.

L'une des explications de la similitude entre le diagramme des travailleurs en général et des travailleurs ayant
reçu de l'assurance-chômage à un moment donné est le critère d'admissibilité. Il faut d'abord travailler pendant
un certain nombre de semaines pour recevoir des prestations ordinaires et on peut en recevoir au maximum pendant
50 semaines. On présume que la plupart des gens représentés dans le diagramme à secteurs ont reçu des
prestations pendant des durées variables, jusqu'à la durée maximale, et qu'ils ont occupé des emplois
rémunérateurs pendant le reste des trois années.

Toutefois, la situation est radicalement différente pour les prestataires de l'assistance sociale, comme le
montre le diagramme du côté inférieur droit. Au total, 694 000 personnes, soit 61 pour cent du 1,1 million de

prestataires de l'assistance sociale en âge de travailler, ont occupé des emplois à un moment donné en 1988,
1989 ou 1990, mais de façon beaucoup moins constante. Contrairement aux deux autres diagrammes, celui des
prestataires de l'assistance sociale occupant des emplois rémunérateurs est divisé en six secteurs plus ou moins
égaux. Le groupe ayant travaillé pendant un à six mois est relativement important comparativement au même groupe
dans le cas des prestataires de l'assurance-chômage, ou de la population en général, et le groupe ayant
travaillé de 31 à 36 mois est relativement petit.

Le tableau 1 de la page suivante renferme des données réparties par province sur les groupes qui ont eu recours
au bien-être social ou à l'assurance-chômage, ou à ces deux programmes, à un moment donné durant 1988, 1989 ou
1990. Le tableau donne le nombre estimatif de personnes, dans chaque catégorie, et le nombre exprimé en
pourcentage de la population en âge de travailler dans la province en cause. Par exemple, à Terre-Neuve, environ
37 000 personnes de 16 à 64 ans ont reçu des prestations d'assistance sociale durant la période de trois  ans.
Ces 37 000 personnes représentaient dix pour cent de la population de 16 à 64 ans dans la province, soit 365
000 personnes.

Les données du tableau 1, et particulièrement celles qui décrivent les prestataires de l'assurance-chômage,
montrent que le véritable risque de chômage est bien plus élevé que ce que laissent entendre les taux de chômage
officiels.

En Ontario par exemple, 18,3 pour cent de la population en âge de travailler a reçu des prestations d'
assurancechômage en 1988, 1989 ou 1990. Le taux de chômage mensuel durant cette même période s'élevait en moyenne à 5,5
pour cent. Autrement dit, le risque de se trouver sans emploi à un moment précis était relativement faible, mais
le risque de se trouver sans emploi à un moment donné durant la période de trois ans était relativement élevé.

Ce tableau montre aussi que dans toutes les provinces l'assurance-chômage et l'assistance sociale se chevauchent
et donnent un total de 369 000 prestataires pour le pays. Ce chiffre ne représente que 2,2 pour cent de toute
la population en âge de travailler au Canada, mais il représente aussi 32 pour cent de tous les prestataires
d'assistance sociale de 16 à 64 ans et neuf pour cent de tous les prestataires de l'assurance-chômage. Les
modifications à l'assurance-chômage entrées en vigueur en avril 1993 rendent plus difficile l'admissibilité aux
prestations ordinaires et l'on ne sait pas encore si elles feront augmenter l'ampleur de ce chevauchement avec
l'assistance sociale.

Le lien entre les taux de chômage et le recours à l'assurance-chômage ou à l'assistance sociale devient très
net lorsqu'on regroupe les données par régions économiques sous-provinciales comme on le fait dans le tableau.

Le pourcentage de prestataires de l'assistance sociale ou de l'assurance-chômage grimpe en parallèle avec le
taux de chômage régional. Dans les régions où le taux était inférieur à huit pour cent, 5,2 pour cent de la

population en âge de travailler a reçu des prestations d'assistance sociale en 1988, 1989 ou 1990. Dans les
régions où le taux était de 16 pour cent ou plus, le pourcentage de personnes en âge de travailler ayant reçu
des prestations d'assistance sociale s'élevait à 11,9. La tendance est la même pour les prestataires de
l'assurance-chômage. Dans les régions où le chômage était faible, 20,7 pour cent des personnes en âge de
travailler ont reçu des prestations d'assurance-chômage à un moment donné en 1988, 1989 ou 1990 et dans les
régions où le chômage était élevé, le pourcentage a grimpé jusqu'à 45,5.

Outre l'influence du marché de l'emploi dans chaque région, on constate aussi qu'il existe certaines différences
entre les groupes, et parfois des différences notables, en fonction du sexe, de l'âge, de la situation
matrimoniale, du degré de scolarité et de l'état de santé. Tous ces éléments servent à déterminer si oui ou non
les personnes sont susceptibles de faire appel à l'assistance sociale ou  à l'assurance-chômage. En règle
générale toutefois, ces facteurs ont une plus grande incidence sur les prestataires de l'assistance sociale que
sur les prestataires de l'assurance-chômage.

Le tableau 3 de la page suivante montre combien de personnes en âge de travailler ont reçu des prestations
d'assistance sociale ou d'assurance-chômage par groupe d'âge et selon le sexe. Les femmes prestataires
d'assistance sociale à un moment donné durant les trois années étaient plus nombreuses que les hommes, 664 000
comparativement à 481 000, et la différence était plus apparente chez les femmes et les hommes de moins de 35
ans.

Le pourcentage d'hommes qui ont reçu de l'assistance sociale dans chaque groupe d'âge varie peu d'un groupe à
l'autre, mais le pourcentage de femmes est particulièrement élevé pour les groupes de 20 à 24 et de 25 à 34 ans.
Ces chiffres plus élevés chez les femmes sont probablement dus au grand nombre de mères monoparentales qui ont
reçu de l'assistance sociale.

La probabilité d'avoir recours à l'assurance-chômage à plus d'une reprise était plus élevée chez les hommes et
les femmes de 20 à 24 et de 25 à 34 ans. Le grand nombre de femmes de 25 à 34 ans prestataires de l'
assurancechômage s'explique probablement par les nombreuses mères recevant des prestations de maternité. Dans la base
de données de l'Enquête sur l'activité, on ne distingue pas entre les prestations ordinaires d'assurance-chômage
et les prestations de maternité et de maladie.

Si l'on examine les chiffres en fonction du sexe et de la situation matrimoniale dans le tableau 4, on constate
des différences évidentes entre les catégories de prestataires de l'assurance-chômage, mais des différences
considérables entre les prestataires de l'assistance sociale.

Les hommes et les femmes mariés ont relativement peu de chance de devenir pauvres; seuls 3,9 pour cent des
femmes et des hommes mariés, en âge de travailler, ont reçu de l'assistance sociale durant la période de trois
ans. L'explication est évidente: bon nombre de familles sont formées de couples à double revenu; or,
l'assistance sociale est calculée à partir des besoins de la famille et non des besoins individuels. On peut
donc en déduire que les deux conjoints doivent être sans travail et inadmissibles à l'assurance-chômage ou aux
autres programmes gouvernementaux avant que la famille n'ait accès à l'assistance sociale.

La probabilité de recevoir de l'assistance sociale est plus élevée pour les célibataires que pour les gens
mariés et elle est encore plus élevée pour les gens de la catégorie autres», c'est-à-dire gens séparés,
divorcés, veufs ou veuves. Les rapports antérieurs du Conseil national du bien-être social ont montré que les
femmes séparées, divorcées ou veuves sont beaucoup plus susceptibles de tomber dans la pauvreté que les hommes,
de sorte qu'il n'est pas  surprenant de voir des chiffres beaucoup plus élevés pour les femmes de la catégorie
autres» du tableau 4. Comparativement à 13,9 pour cent des hommes, 23,4 pour cent des femmes ont reçu des
prestations d'assistance sociale.

Chez les prestataires de l'assurance-chômage, les variations en fonction du sexe et de la situation matrimoniale
sont moins prononcées. La raison de ces variations n'est pas très claire. Le pourcentage plus élevé pour les
femmes mariées est probablement dû surtout aux prestations de maternité.

Lorsque les données sont classées en fonction du degré de scolarité, comme dans le tableau 5, le pourcentage
de gens en âge de travailler ayant reçu des prestations d'assurance-chômage varie peu d'un groupe à l'autre.
Seuls les diplômés universitaires sont moins susceptibles de faire appel à l'assurance-chômage.

D'autre part, le pourcentage de personnes ayant reçu de l'assistance sociale à un moment donné durant la période
de trois ans est bien inférieur chez les diplômés de l'école secondaire ou des niveaux supérieurs. Parmi les
1,1 million de prestataires de l'assistance sociale, 667 000 ou 58 pour cent n'avaient pas terminé leurs études
secondaires. Ce groupe inclut probablement les décrocheurs récents qui se sont trouvés incapables de faire face
à la concurrence sur le marché du travail à cause de leur manque d'instruction ou d'expérience, les jeunes
femmes devenues enceintes et forcées d'abandonner leurs études pour prendre soin de leurs enfants et les
travailleurs plus âgés qui avaient besoin d'une formation additionnelle avant de pouvoir espérer retourner sur
le marché du travail.

L'Enquête sur l'activité renfermait plusieurs questions concernant l'état de santé des gens en âge de

travailler. Les questions les plus utiles étaient sans doute celles qui portaient sur les handicapés, chefs de
familles ou personnes seules, pour les années 1989 et 1990. L'enquête a évalué à 106 000, soit à sept pour cent
environ du total de prestataires de l'assurance-chômage, le nombre de chefs de familles ou de personnes seules
qui souffraient d'une invalidité ou d'une déficience assez grave pour limiter leur capacité au travail. Chez
les prestataires de l'assistance sociale, ce nombre était de 172 000 chefs de familles ou personnes seules, soit
28 pour cent de tous les prestataires.

Le pourcentage de personnes handicapées ayant reçu des prestations d'assurance-chômage est légèrement inférieur
à celui de la population en âge de travailler en général, qui s'élève à neuf pour cent, tandis que le
pourcentage des prestataires de l'assistance sociale est environ trois fois plus élevé que celui de la
population en général. Le chiffre de 28 pour cent donné dans l'Enquête sur l'activité est légèrement supérieur
aux estimations de Santé et Bien-être social Canada établies à partir des données provinciales sur l'assistance
sociale. Au 31 mars 1989, Santé et Bien-être social Canada estimait qu'environ 24 pour cent de toutes les
familles vivant de l'assistance  sociale avaient à leur tête une personne handicapée.

Les personnes handicapées sont souvent confrontées à des problèmes particuliers lorsqu'elles veulent commencer
ou continuer à travailler. L'annexe C du présent rapport, tirée de l'Enquête sur la santé et les limitations
d'activités de 1991 de Statistique Canada, décrit les obstacles à l'emploi que rencontrent les personnes ayant
une incapacité qui ne participent pas au marché du travail.

L'Enquête sur l'activité renferme d'autres données qui font la lumière sur certaines questions plus ou moins
directement reliées aux incitatifs et aux désincitatifs au travail. Elle contient par exemple des données sur
les raisons précises pour lesquelles les gens ont quitté leur emploi, des comparaisons entre les salaires avant
et après les changements d'emplois et des données sur les obstacles à l'emploi.

Les tableaux 6 et 7 des pages suivantes indiquent le nombre de femmes et d'hommes qui ont quitté leur emploi
à un moment donné en 1988, 1989 ou 1990 - ce que les économistes appellent cessation d'emploi - et les raisons
des départs. Ils comparent tous les hommes et toutes les femmes de 16 à 64 ans ayant quitté un emploi aux hommes
et femmes du même âge ayant quitté un emploi et ayant reçu des prestations d'assistance sociale ou d'
assurancechômage durant la même période.

Le Conseil national du bien-être social a tenté de répartir les motifs de cessation d'emploi afin de
différencier entre les départs «volontaires» et «involontaires». Les cessations d'emploi «involontaires» sont
normalement considérées comme hors du contrôle de la personne en cause tandis que les départs «volontaires»

comportent un certain choix de sa part. Les regroupements de cette sorte sont forcément subjectifs; par exemple,
quelqu'un qui prend sa retraite peut le faire volontairement ou y être forcé par la maladie ou par un règlement
stipulant l'âge de la retraite.

Les prestataires de l'assistance sociale et de l'assurance-chômage étaient moins susceptibles que les
travailleurs en général de quitter un emploi pour un autre. Seulement 10,8 pour cent des hommes assistés sociaux
à un moment donné durant les trois ans, et 13,9 pour cent des hommes ayant reçu des prestations d'
assurancechômage, avaient déjà trouvé un nouvel emploi en quittant le premier tandis que 22,3 des hommes dans la
population en général, quittaient un emploi pour aller vers un autre. Le modèle est à peu près le même chez les
femmes.

Une autre différence importante est la grande proportion de départs «involontaires» chez les prestataires de
l'assurance-chômage et de l'assistance sociale, surtout chez les hommes. Quelque 58,4 pour cent des assistés
sociaux et 54,3 pour cent des chômeurs ont dû faire face à un départ involontaire, tandis que ce chiffre est
de 38,8 pour cent pour tous les hommes en âge de travailler. Chez les femmes les mêmes données sont de 42,3 pour
cent pour les bénéficiaires de l'assistance sociale, 40,1 pour cent pour les prestataires de l'assurance-chômage
et 31,6 pour cent pour toutes les femmes en âge  de travailler.

Ensemble, les catégories «départ involontaire» et «a trouvé un nouvel emploi» représentent la majorité des
femmes et des hommes dans tous les cas. Chez les hommes, le total de ces deux catégories représente 69,2 pour
cent des prestataires de l'assistance sociale et 68,2 pour cent des prestataires de l'assurance-chômage et
seulement 61,1 pour cent de tous les hommes en âge de travailler. Chez les femmes, les chiffres sont de 55,2
pour cent, 53,7 pour cent et 51,3 pour cent respectivement. Autrement dit, les raisons les plus fréquentes pour
laisser un emploi ne sont pas du tout frivoles.

Une autre différence qui saute aux yeux, lorsqu'on analyse les deux tableaux, est la raison des responsabilités
familiales. Peu d'hommes expliquent leur départ ainsi tandis que c'est l'une des principales raisons pour les
femmes, qu'elles soient prestataires de l'assistance sociale ou de l'assurance-chômage, ou qu'elles fassent
simplement partie des gens en âge de travailler de la population en général. Les données ne sont pas réparties
par type précis de responsabilité familiale, mais on peut supposer que les soins aux enfants constituent la
cause la plus fréquente suivie de près par les soins aux parents âgés.

Parmi les gens à la recherche de travail en 1989 et 1990, environ 247 000 chefs de familles ou personnes seules
ayant reçu de l'assistance sociale à un moment quelconque durant la période et 562 000 chefs de familles ou
personnes seules ayant reçu de l'assurance-chômage ont dit avoir rencontré des obstacles précis. Comme le
graphique C le montre, l'obstacle le plus important de l'avis des prestataires était tout simplement le manque
d'emplois.

Le manque d'emploi est invoqué par 60 000 personnes, soit 24 pour cent des chefs de familles et personnes seules
ayant reçu de l'assistance sociale et par 225 000 personnes, soit 40 pour cent des chefs de familles ou
personnes seules prestataires de l'assurance-chômage.

Environ 82 000 prestataires de l'assistance sociale et 181 000 bénéficiaires de l'assurance-chômage ont dit ne
pas avoir les compétences ou l'expérience requises pour obtenir les emplois disponibles ou qu'il leur manquait
plus de scolarité ou de renseignements sur les emplois disponibles. Près de 42 000 assistés sociaux et 41 000
prestataires de l'assurance-chômage ont parlé de problèmes de santé physique ou mentale à long terme soit comme
seule raison, soit comme obstacle parmi d'autres. D'autres obstacles ou groupe d'obstacles terminent le tableau
pour le reste de chacun des groupes.

L'enquête ne fournit aucune donnée précise sur les facteurs comme les difficultés linguistiques des nouveaux
immigrants ou la discrimination à l'égard des minorités visibles, lesquels constituent des obstacles à l'emploi
comme le démontrent d'autres sources de  référence.

Un peu plus de six millions de personnes ont changé d'emplois durant la période de 1988 à 1990: 370 000 ont reçu
de l'assistance sociale à un moment donné et 2,4 millions ont reçu de l'assurance-chômage. Une petite fraction
d'entre elles ont obtenu exactement le même taux de salaire, mais la plupart ont vu leur salaire augmenter ou
baisser. Les statistiques du graphique D, qui reflètent les données pour les prestataires de l'assistance
sociale ou de l'assurance-chômage, sont semblables aux statistiques pour les gens en âge de travailler de la
population en général.

Dans chacune des catégories, plus de la moitié des gens ont obtenu une augmentation, mais une minorité assez
importante a subi une baisse. Environ 140 000 assistés sociaux qui ont changé d'emploi et environ 886 000
prestataires de l'assurance-chômage ont dû accepter une baisse salariale. Dans bon nombre de ces cas, la baisse
était importante, mais cela ne les a pas dissuadés de travailler.

Vues globalement, les données de l'Enquête sur l'activité démentent la croyance que la plupart des gens
obtiennent des emplois en quittant l'école et travaillent plus ou moins continuellement jusqu'à l'âge de la
retraite. La réalité des récentes années, est que des périodes de chômage et des périodes en dehors du marché
du travail sont plus ou moins courantes.

Chez ceux qui ont déjà reçu de l'assistance sociale, les «facteurs de risque» de recours au chômage ou à

l'assistance sociale semblent être identiques aux facteurs de risque de pauvreté décrits dans le rapport «Profil
de la pauvreté, 1980 à 1990» du Conseil national du bien-être social et dans la mise à jour de 1991. Le manque
d'emplois est un problème général, mais il se complique à d'autres facteurs. Les familles monoparentales et les
gens peu instruits sont les groupes de gens les plus susceptibles de se retrouver sur l'assistance sociale.

Le profil des gens ayant reçu de l'assurance-chômage semble ressembler plus à celui des gens en âge de
travailler de la population en général. Dans plusieurs cas, la situation locale du marché du travail semble être
un facteur bien plus déterminant que la situation personnelle ou familiale.

Les données de l'enquête ne révèlent aucune absence de motivation ou d'esprit d'initiative, ni chez les assistés
sociaux, ni chez les chômeurs. Ces personnes rencontrent de véritables obstacles dans leur recherche d'emplois.
Ceux qui occupent des postes ne les quittent pas pour des raisons frivoles et plusieurs personnes sont prêtes
à accepter une baisse de salaire pour ne pas rester sans emploi.

L'assurance-chômage et le travail.

L'assurance-chômage a été conçue précisément pour assurer un revenu aux travailleurs temporairement sans emploi;
il n'est donc pas surprenant de voir un rapport direct entre l'ampleur du chômage et le nombre de personnes
demandant des prestations d'assurance-chômage.

Les données de l'Enquête sur l'activité reproduites au chapitre précédent, montrent qu'il existe un lien
particulièrement étroit entre le taux de chômage régional et le risque de recourir à l'assurance-chômage. Elles
montrent aussi qu'un grand nombre de travailleurs réclament de l'assurance-chômage à la suite d'une mise à pied
permanente ou à la fin d'un emploi saisonnier. Les gens qui voulaient quitter les rangs des chômeurs invoquent
souvent le manque d'emplois comme obstacle à leur retour au travail.

L'assurance-chômage fournit des prestations ordinaires à ceux qui perdent leur emploi, de même que des
prestations de maladie et de maternité, des prestations parentales et d'adoption pour les parents. A part les
pêcheurs indépendants, les travailleurs autonomes ne sont pas admissibles à l'assurance-chômage.

Dans le cas des prestations ordinaires, les travailleurs sans emplois doivent être aptes au travail et faire
une recherche active d'emploi. Il existe aussi d'autres critères d'admissibilité à l'assurance-chômage et des
limites sur la durée des prestations. On a récemment augmenté les exigences et diminué la durée des prestations.

Les travailleurs doivent occuper un emploi assurable pendant dix à 20 semaines pour être admissibles aux
prestations d'assurance-chômage ordinaires. Dans les régions où le taux de chômage régional est supérieur à 15
pour cent, la période minimale de travail est de dix semaines et dans les régions où le taux de chômage est égal
ou inférieur à six pour cent, les gens doivent travailler au moins pendant 20 semaines.

En 1992, les prestations d'assurance-chômage ordinaires s'élevaient à 60 pour cent des gains assurables
hebdomadaires moyens, jusqu'à un maximum de 426 $ par semaine. Elles étaient versées après une période d'attente
de deux semaines et duraient pendant 17 à 50 semaines selon le nombre de semaines de gains assurables de la
personne et selon le taux de chômage régional. Par exemple, dans une région où le taux de chômage dépassait 16
pour cent, quelqu'un pouvait recevoir de l'assurance-chômage pendant 39 semaines, à condition d'avoir travaillé
pendant dix semaines; celui qui avait travaillé pendant 21 semaines ou plus pouvait retirer des prestations
pendant la période maximale, soit 50 semaines. Dans une région où le taux de chômage s'élevait à six pour cent
ou moins, il fallait travailler pendant 20 semaines pour obtenir 17 semaines de prestations. Même en ayant
travaillé pendant 52 semaines, on ne recevait des prestations que pendant 35 semaines.

Puisque l'assurance-chômage ne dépassait jamais 60 pour cent des gains ordinaires en 1992, il valait toujours
mieux travailler. Le tableau 8 de la page suivante explique cet état de fait plus en  détail en prenant
l'exemple d'une personne seule vivant à Vancouver. Le tableau compare le salaire net provenant d'un emploi à
salaire minimum aux prestations d'un travailleur à salaire minimum devenu prestataire de l'assurance-chômage.

Le travailleur décrit dans la partie supérieure du tableau a travaillé 40 heures par semaine pendant toute
l'année et a reçu un salaire brut de 11 353 $. Le salaire minimum était 5 $ l'heure jusqu'au premier février
1992 et 5,50 $ l'heure par la suite.

Pour calculer le salaire net, on a soustrait les contributions au Régime de pensions du Canada et les primes
d'assurance-chômage requises selon la loi et on a retenu les impôts fédéral et provincial. Pour respecter
l'uniformité des calculs de ce rapport, on a établi les impôts en fonction du montant de base pour un
célibataire sans personne à charge et les crédits d'impôts ont été alloués pour les contributions au RPC et les
primes d'assurance-chômage.

Dans le cas d'un prestataire de l'assurance-chômage, nous avons supposé que la personne avait travaillé assez
longtemps en 1991, à l'ancien salaire minimum, soit 5 $ l'heure, pour être admissible à 45 semaines de
prestations, c'est-à-dire le maximum puisque le taux de chômage régional s'élevait à 8,5 pour cent à Vancouver
au premier janvier 1992.

Les prestations d'assurance-chômage de 5 400 $ représentent 60 pour cent du revenu normal de 5 $ l'heure pendant
45 semaines. Aucune prestation n'a été versée pendant la période initiale de deux semaines et les prestations

ont cessé après 45 semaines.

Il est possible que la personne en cause ait fait appel à l'assistance sociale pour les cinq dernières semaines
de l'année, mais uniquement si elle avait épuisé toutes autres sources de revenu et si elle pouvait passer le
«test des besoins et ressources».

Ceux qui reçoivent des prestations d'assurance-chômage peuvent travailler à temps partiel sans perdre les
prestations à condition que leurs gains n'excèdent pas 25 pour cent des prestations. Toutefois, tout gain
réalisé durant la période d'attente de deux semaines sera soustrait des prestations futures. Dans l'exemple du
tableau, le maximum possible de gains exemptés est de 30 $ par semaine pendant 45 semaines, soit un total de
1 350 $. Nous avons supposé que la personne avait effectivement trouvé un travail pour quelques heures par
semaine.

Nous avons additionné les gains exemptés aux prestations d'assurance-chômage pour obtenir le revenu brut. Les
prestations et les gains exemptés sont imposables et nous avons donc calculé les impôts fédéral et provincial
en conséquence. Étant donné le faible niveau de revenus, la personne n'aurait eu à verser ni contributions au
RPC ni primes d'assurance-chômage.

La différence entre les deux exemples s'élève à 2 985 $ par année. Autrement dit, une personne seule vivant
à Vancouver avait un incitatif de 2 985 $ pour demeurer au travail à temps plein au salaire minimum, plutôt que
de recevoir de l'assurance-chômage, plus quelques heures de travail rémunéré par semaine. Le véritable incitatif
à rester au travail serait bien inférieur à cela dans le cas des gens qui doivent engager des dépenses
additionnelles pour les vêtements de travail, les outils ou le transport.

On peut aussi analyser les exemples en comparant les deux revenus bruts au seuil de pauvreté, lequel est établi
en fonction du revenu brut et non du revenu net. Le seuil de pauvreté pour une personne seule vivant dans une
ville de 500 000 habitants ou plus en 1992 était de 15 175 $. Une personne travaillant au salaire minimum
gagnait 11 353 $ brut, soit 75 pour cent du seuil de pauvreté, tandis que celle qui vivait de prestations
d'assurance-chômage et de gains exemptés avait un revenu brut total de 6 750 $, soit 44 pour cent du seuil de
pauvreté.

Les comparaisons sont semblables à des niveaux de revenus plus élevés. Le tableau 9 montre quel est l'incitatif
au travail pour une personne seule de Vancouver qui gagnait 21 944 $ en 1992, c'est-à-dire 10,55 $ l'heure. Ce
montant correspond au revenu moyen des gens qui ont réellement fait appel à l'assurance-chômage en 1992.

Celui qui travaillait à temps plein avait un revenu net de 17 010 $ après les retenues pour les impôts, le RPC
et l'assurance-chômage. Celui qui recevait des prestations d'assurance-chômage et des gains exemptés pendant
45 semaines n'avait que 12 164 $ à la fin de l'année, soit 4 846 $ de moins.

La comparaison entre les deux revenus bruts et le seuil de pauvreté est aussi intéressante. Une personne qui
travaillait à temps plein à 10,55 $ l'heure gagnait un salaire brut de 21 944 $, soit 145 pour cent du seuil
de pauvreté fixé à 15 175 $. Celle qui comptait uniquement sur l'assurance-chômage et quelques gains minimum
réalisait un revenu brut de 14 231 $ pour l'année, soit 94 pour cent du seuil de pauvreté.

Les calculs des tableaux 8 et 9 accordent les prestations maximum permises en assurance-chômage à Vancouver en
1992. L'incitatif à demeurer au travail aurait été encore plus prononcé si la personne n'avait été admissible
qu'à une partie des prestations maximum. Si quelqu'un n'avait travaillé que pendant 17 semaines en 1991 par
exemple, il aurait été admissible à 24 semaines d'assurance-chômage en 1992 et non à 45 semaines.

En 1992, les travailleurs qui quittaient leur emploi sans motif valable, les travailleurs qui étaient mis à pied
pour mauvaise conduite et les chômeurs qui refusaient d'accepter un emploi convenable recevaient 50 pour cent
des gains assurables au lieu de 60 pour cent et la période de versement des prestations était retardée de 7 à
12 semaines en plus de la période d'attente  habituelle de deux semaines.

Depuis avril 1993, les travailleurs qui quittent leur emploi sans motif valable ou qui sont mis à pied pour
mauvaise conduite ne sont tout simplement plus admissibles à l'assurance-chômage. Les chômeurs qui refusent
d'accepter un emploi convenable ou ne cherchent pas d'emploi voient leur admissibilité retardée de 7 à 12
semaines et leurs prestations réduites à 50 pour cent des gains assurables. En outre, depuis avril 1993, le
montant maximum des prestations ne s'élève plus qu'à 57 pour cent des gains assurables au lieu de 60 pour cent.

Tous ces changements réduisent d'une manière ou d'une autre les prestations d'assurance-chômage et incitent à
rester au travail.

Quel que soit le montant et la durée de l'assurance-chômage, tôt ou tard les prestations prennent fin. Ceux qui
n'arrivent toujours pas à trouver du travail doivent avoir recours à l'assistance sociale.

Le chapitre précédent nous montrait que près du tiers des adultes en âge de travailler qui ont reçu de
l'assistance sociale à un moment donné de 1988 à 1990 ont aussi reçu des prestations d'assurance-chômage. Étant

donné la méthode de collecte des données, il est impossible de savoir de façon certaine si la plupart des gens
font appel à l'assistance sociale après avoir épuisé les prestations d'assurance-chômage. Toutefois, il semble
que ce soit la suite logique des choses.

Le graphique E démontre les différences frappantes entre les 750 000 familles ou personnes seules qui ont reçu
de l'assistance sociale seulement ou l'assistance sociale et l'assurance-chômage à un moment donné en 1989 ou
1990.

Le diagramme de gauche indique le nombre de mois où les 466 000 familles ou personnes seules qui ont reçu que
de l'assistance sociale (à un moment quelconque durant ces deux années). Cette catégorie comprend des parents
seuls, des personnes handicapées qui avaient peu ou jamais participé au marché du travail et des personnes qui
ont travaillé à l'occasion, mais pas de manière assez régulière pour avoir droit à l'assurance-chômage.

Le diagramme de droite représente la durée des prestations d'assistance sociale dans le cas des 284 000 familles
ou personnes seules qui ont fait appel aux deux programmes.

Le diagramme de gauche montre que 222 000 (près de la moitié des familles ou personnes seules ayant reçu
uniquement de l'assistance sociale) sont demeurées prestataires de 19 à 24 mois, soit la majeure partie de la
période de deux ans. La situation est presque entièrement l'inverse chez ceux qui ont reçu à la fois des
prestations d'assurance-chômage et d'assistance sociale, comme démontre le diagramme de droite. Un total de 145
000 familles ou personnes seules (environ la moitié du total) sont demeurées  prestataires pendant six mois ou
moins.

Ces modèles ont des incidences financières énormes pour les gouvernements. L'assurance-chômage est gérée par
le gouvernement fédéral, mais elle est entièrement financée par les contributions des travailleurs et des
employeurs. Depuis la fin de 1990, Ottawa ne contribue plus au programme. L'assistance sociale par ailleurs est
entièrement payée par les gouvernements fédéral et provinciaux.

Le graphique E permet de supposer que les changements apportés à l'assurance-chômage, qui abolissent
l'admissibilité de certains travailleurs aux prestations, pourraient faire augmenter le recours à l'assistance
sociale. Ironiquement, cela alourdirait le fardeau financier des gouvernements fédéral et provinciaux qui
s'inquiètent déjà de leurs énormes déficits. Avant de songer à réduire davantage l'assurance-chômage, les
gouvernements devraient faire d'autres recherches sur les liens qui existent entre l'assurance-chômage et
l'assistance sociale.

L'assistance sociale et le travail.

L'assistance sociale est le programme de sécurité du revenu de dernier recours au Canada car elle aide les
familles et les personnes seules qui échappent aux autres filets de sécurité sociale. Certains bénéficiaires
de l'assistance sociale ne sont pas admissibles à l'assurance-chômage et d'autres ont épuisé les prestations
d'assurance-chômage, mais un grand nombre des prestataires de l'assistance sociale sont des enfants ou des
adultes qui n'ont jamais fait partie du marché du travail.

Santé et Bien-être social Canada estime qu'en mars 1992, environ 38 pour cent de tous les assistés sociaux
étaient des enfants de moins de 18 ans. Une autre portion de 15 pour cent étaient des chefs de familles
monoparentales, la plupart était des femmes et certaines ayant de très jeunes enfants. De même, environ 20 pour
cent de tous les cas d'assistance sociale sont des familles ayant pour chef une personne handicapée. La
définition varie d'une province à l'autre, mais il est certain qu'une partie des personnes handicapées
n'arrivent pas à trouver un emploi rémunérateur.

Outre son rôle de dernier filet de sécurité, l'assistance sociale comporte plusieurs autres caractéristiques
qui la différencient des autres programmes sociaux. Pour obtenir de l'assistance sociale, les gens doivent avoir
épuisé tout leur avoir liquide et doivent subir un test des besoins et ressources afin de prouver que les
revenus dont ils disposent ne leur permettent pas de combler leurs besoins essentiels.

Contrairement à l'assurance-chômage, l'assistance sociale n'est pas liée aux revenus antérieurs provenant d'un
emploi et elle tient compte des besoins de la famille et non des personnes. Contrairement à l'assurance-chômage,
l'assistance sociale est gérée par les gouvernements provinciaux et territoriaux et les taux varient grandement
d'une province à l'autre. Enfin, contrairement à  l'assurance-chômage, l'assistance sociale est payée par les
gouvernements et non par les travailleurs et les employeurs.

Contrairement à l'opinion publique, notre système d'assistance sociale offre certains incitatifs au travail,
mais les incitatifs varient considérablement selon le type de ménage. Les personnes seules aptes au travail et
les couples à deux revenus sont fortement incités à travailler dans la plupart des provinces, mais ailleurs,
d'autres types de prestataires font face à des désincitatifs.

Le tableau 10 donne un exemple d'incitatif au travail à partir du cas d'une personne seule apte au travail
habitant Vancouver en 1992. La partie supérieure du tableau illustre les revenus brut et net d'un travailleur

au salaire minimum; les chiffres sont les mêmes que ceux du tableau 8. La partie du centre illustre le cas d'une
personne seule recevant de l'assistance sociale.

Les chiffres pour la personne seule apte au travail recevant de l'assistance sociale ont été calculés à partir
des données publiées dans le rapport «Revenus de bien-être social, 1992» du Conseil national du bien-être
social. Il s'agit du montant de base versé en assistance sociale selon le tableau 2 de ce rapport, plus toutes
les prestations supplémentaires habituellement versées par les gouvernements provinciaux. Le crédit d'impôt pour
la TPS, qui n'est pas un revenu imposable et qui est versé aux personnes à faible revenu, qu'elles participent
ou non au marché du travail, n'est pas inclus dans le total.

A la somme de 6 308 $ en revenu d'assistance sociale, nous avons ajouté 1 000 $ en gains exemptés, soit la somme
qu'une personne seule apte au travail habitant la Colombie-Britannique pouvait gagner en 1992 sans perdre son
admissibilité aux prestations d'assistance sociale. Cette somme équivaut à 15 heures de travail par mois au
salaire horaire de 5,50 $.

Les gains exemptés ne sont pas nécessairement profitables pour les prestataires de l'assistance sociale. Ils
permettent à ces derniers d'augmenter un peu leur revenu en travaillant quelques heures par mois, mais ils
entraînent aussi une imposition considérable pour ceux qui veulent travailler plus que quelques heures. L'idéal
pour tout prestataire serait de passer directement de l'assistance sociale à un emploi à temps plein, en
supposant qu'il a accès à un tel emploi.

En 1992, la province de la Colombie-Britannique était une des plus généreuses en matière d'exemption des gains,
mais en examinant de plus près le tableau 10, on constate qu'elle était très sévère en chiffres absolus.
L'exemption maximale pour une personne seule apte à l'emploi était de 50 $ par mois jusqu'en avril et de 100
$ par mois pour le reste de l'année, à 25 pour cent de tout gain dépassant cette somme. Les 75 pour cent
additionnels des gains étaient perdus car une somme égale à ces 75 pour cent était déduite du chèque
d'assistance sociale.

On n'a pas supposé de gains supérieurs à 1 000 $ dans le tableau 10 car on a cru qu'il était peu probable que
les gens cherchent à travailler pendant plus d'heures en sachant que les gains additionnels ne vaudraient que
25 pour cent de leur valeur.

L'assistance sociale de base plus les gains exemptés donne un revenu net de 7 308 $. Les revenus de l'assistance
sociale ne sont pas imposables et la somme des gains provenant d'un emploi était trop faible pour être sujette
à l'impôt. Le niveau des gains était aussi inférieur au seuil de contribution au RPC ou à l'assurance-chômage.

L'incitatif au travail pour une personne seule apte au travail habitant Vancouver en 1992, soit le salaire net
moins le revenu d'assistance sociale, s'élevait à 2 349 $ par année. Il était donc légèrement inférieur à
l'incitatif au travail obtenu en comparant le travail à l'assurance-chômage, soit 2 985 $, comme le montre le
tableau 8 du chapitre précédent.

Comparativement au seuil de pauvreté qui s'élevait à 15 175 $ en 1992, le travail au salaire minimum rapportait
un revenu brut de 11 353 $, soit 75 pour cent du seuil de pauvreté, tandis que le revenu d'assistance sociale
et les gains exemptés rapportaient 7 308 $, soit 48 pour cent du seuil de pauvreté.

Le Conseil national du bien-être social a fait des calculs semblables en comparant le bien-être social au
salaire minimum pour chaque province et le Yukon pour les personnes seules aptes au travail, les personnes
seules handicapées, les parents seuls avec un enfant de deux ans et les couples à un et à deux revenus avec deux
enfants âgés de dix et 15 ans. Nous n'avons pas fait de calculs pour les Territoires du Nord-Ouest car le
système de bien-être social des Territoires n'a fixé aucun taux maximum pour les allocations de logement alors
que cet élément est essentiel si l'on veut déterminer le taux global de l'assistance sociale. Ailleurs, on a
fait les calculs en fonction des taux maximum d'allocations de logement.

Les résultats sont résumés au tableau 11. Les calculs détaillés pour chaque province et chaque type de ménage
paraissent à l'annexe A, à la fin du présent rapport, avec des notes détaillées concernant la méthode employée.

Dans tous les cas, on a supposé que les gens vivaient dans la plus grande ville de la province ou du territoire,
et qu'ils avaient reçu des prestations d'assistance sociale ou un salaire minimum à temps plein, pendant toute
l'année 1992. Les allocations familiales imposables ont été ajoutées pour les familles avec enfants, tout comme
certains avantages provinciaux accordés aux familles avec enfants au Québec, au Manitoba et en Saskatchewan.
Le crédit d'impôt fédéral pour la TPS, le crédit d'impôt pour enfant et les crédits d'impôts provinciaux
remboursables n'ont pas été pris en considération car ils sont offerts aux gens, quelle que soit la source de
leurs revenus.

A compter de 1993, les allocations familiales et le crédit fédéral d'impôt pour enfant ont été remplacés par
une prestation pour enfant qui est versée mensuellement aux familles à faible et à moyen revenu comptant des
enfants de moins de 18 ans. Les sommes versées au cours de l'année équivalent à peu près à ce qui était payé
auparavant. La principale différence, c'est que les familles à faible revenu salarial obtiennent maintenant un
supplément pouvant atteindre 500 $ par année. Ce supplément n'est pas versé aux familles qui tirent la majeure
partie de leurs revenus de programmes gouvernementaux comme l'assistance sociale ou l'assurance-chômage.

Comme pour les calculs précédents, le salaire minimum est exprimé sous forme de salaire net, c'est-à-dire le
salaire brut moins les déductions pour les impôts, les contributions au RPC et les primes d'assurance-chômage.
Les revenus d'assistance sociale comportent aussi le montant maximum de gains exemptés sans diminution des
prestations.

Les résultats varient grandement selon les provinces et les types de ménages. Dans le cas de la personne seule
apte au travail, l'incitatif à travailler est important dans toutes les provinces et les territoires, sauf
l'?le-du-Prince-Édouard et le Manitoba. Les chiffres pour l'?le-du-Prince-Édouard ne sont pas très précis car
de nombreuses personnes seules, aptes à l'emploi, qui recevaient de l'assistance sociale, habitaient une chambre
avec pension et avaient droit à des versements bien inférieurs au maximum possible. Dans ces cas, l'incitatif
au travail aurait été bien plus important que celui indiqué au tableau 11. Au Manitoba, le petit montant qui
correspond à un désincitatif au travail est dû à l'exemption de gains très généreuse accordée aux bénéficiaires
de l'assistance sociale, par la ville de Winnipeg dans le cadre de son programme de supplément salarial. Les
exemptions plus élevées soulagent les bénéficiaires à faibles revenus d'une partie de l'imposition.

Les personnes handicapées sont incitées à travailler au Québec, au Manitoba, en Alberta et au Yukon; ailleurs
au Canada elles sont plutôt encouragées à ne pas travailler, principalement parce que les prestations versées
aux handicapés sont considérablement plus élevées que celles qui sont versées aux personnes seules aptes au
travail. A l'?le-du-Prince-Édouard par exemple, une personne handicapée recevait en 1992 des allocations de
soins spéciaux et des allocations personnelles pour l'achat d'articles personnels totalisant 1 092 $ par mois
et cette somme n'était pas versée à une personne apte au travail.

Dans le cas des parents seuls, toutes les provinces sauf le Québec les encouragent à rester à la maison et le
montant du désincitatif au travail varie de 46 $ par année au Manitoba à 4 685 $ par année en Ontario.
L'explication est toute simple. Le système de bien-être social est fondé sur les besoins des familles et non
sur les besoins des personnes tandis que les salaires sont calculés à partir du travail individuel sans tenir
compte du nombre de membres dans la famille.

Les prestations d'assistance sociale sont beaucoup plus élevées pour une famille de deux personnes que pour une
personne seule apte à l'emploi, dans toutes les provinces et au Yukon. Dans le tableau, les parents seuls
gagnent le même salaire minimum que les personnes seules aptes au travail, mais ils doivent, à partir de ce
maigre revenu, subvenir à leurs propres besoins et à ceux de leurs enfants.

Le Québec se distingue des autres provinces par son programme APPORT (Aide aux parents pour leurs revenus de

travail) qui vient en aide aux parents à faibles revenus. Ce programme est extérieur au système d'assistance
sociale et il fait une différence entre les familles dont le revenu provient en majeure partie d'un emploi et
celles dont le revenu provient des programmes gouvernementaux. Les familles monoparentales dont le chef est une
femme de moins de 65 ans constituent le groupe où le taux de pauvreté est le plus élevé de tous. Le programme
APPORT constitue donc une façon très originale de verser à ces parents très attachés au marché du travail des
prestations assez importantes.

Le programme APPORT accorde un supplément de revenu atteignant 33 pour cent des gains nets et certains montants
additionnels pour le coût de garde d'enfants et du logement. En 1992, le supplément de revenu de travail à lui
seul s'élevait à 2 976 $ pour un parent seul avec un enfant. On a calculé que le parent seul dans l'exemple du
tableau avait reçu un supplément de 2 870 $. Les prestations supplémentaires pour la garde d'enfants et le
logement n'ont pas été prises en considération car elles varient énormément, selon les circonstances de chaque
famille.

Au Manitoba et en Saskatchewan il existe aussi des programmes spéciaux pour les familles avec enfants, mais
ceux-ci accordent des montants beaucoup moins élevés et sont offerts à la fois aux prestataires de l'assistance
sociale et aux parents à faibles revenus. Dans le tableau, le parent seul du Manitoba a reçu les prestations
maximum, soit 360 $, en vertu du Programme de revenu supplémentaire des parents (CRISP) et la famille de la
Saskatchewan a reçu 320 $ en vertu du Régime de revenu familial qui offre jusqu'à 1 200 $. Les avantages
accordés par ce programme de la Saskatchewan sont très ciblés et ils disparaissent au faible niveau de revenu
familial.

Pour les couples à un seul revenu, le tableau 11 montre que les montants alloués constituent plutôt un
désincitatif au travail (dans toutes les provinces et au Yukon) parce qu'un seul travailleur doit subvenir aux
besoins d'un conjoint et de deux enfants.

Le système d'assistance sociale tient compte de cela, mais pas le système des salaires. Le montant du
désincitatif est beaucoup moindre au Québec, à cause du programme APPORT qui versait en 1992 un supplément
salarial d'environ 3 194 $ au couple à un seul revenu.

Enfin, les couples à deux revenus du tableau sont formés de deux  travailleurs à salaire minimum par définition;
leur situation les incite à travailler dans 9 des 11 provinces ou territoire. Pour eux, les programmes sociaux
constituent un désincitatif au travail uniquement à l'?le-du-Prince-Édouard et au Manitoba.

On peut tirer deux conclusions des données du tableau 11. Les prestations d'assistance sociale sont trop élevées
ou les salaires minimum sont trop bas pour constituer un incitatif raisonnable au travail. Le Conseil national
du bien-être social rejette fermement l'idée selon laquelle les barèmes des prestations d'assistance sociale

sont trop élevés. Au cours des années, nos calculs sur les revenus provenant de l'assistance sociale ont montré
que, dans la plupart des provinces, les prestataires survivent avec des sommes bien inférieures au seuil de
pauvreté. Les taux pour les personnes seules aptes au travail sont les moins adéquats; en 1992, ils
s'échelonnaient de 24 pour cent du seuil de pauvreté au Nouveau-Brunswick à 62 pour cent de ce seuil à l'?le-
duPrince-Édouard. Pour la plupart des catégories, les augmentations des taux de l'assistance sociale ont dépassé
les taux d'inflation de 1986 à 1992, mais certaines catégories de prestataires à Terre-Neuve, à l'?le-du-
PrinceÉdouard, au Nouveau-Brunswick, en Saskatchewan et en Alberta ont vu leur pouvoir d'achat décliner pendant cette
période.

Les motifs pour ne pas travailler sont plus présents pour les personnes handicapées et pour les familles à un
seul revenu avec enfants. Le Conseil est d'avis que les Canadiens ne supporteraient pas qu'on réduisent les
prestations d'assistance sociale si les principaux groupes qui devaient en souffrir incluaient entre autres les
enfants et les handicapés.

L'autre conclusion possible, c'est que le salaire minimum est trop bas pour inciter les gens au travail dans
tous les cas; on dispose de grande quantités de données pour étayer ce point de vue. Le pouvoir d'achat des
travailleurs au salaire minimum a atteint un sommet au milieu des années 1970 dans toutes les provinces et les
territoires du Canada. De 1976 à 1992, la valeur du salaire minimum a diminué de 14 à 33 pour cent pour les
travailleurs relevant de la compétence provinciale et de 48 pour cent pour ceux qui relevaient de la compétence
fédérale.

En 1976, le revenu pour un travailleur à temps plein au salaire minimum se situait entre 96 à 118 pour cent du
seuil de pauvreté pour une personne seule vivant dans une grande ville. Il était alors possible d'occuper un
emploi au salaire minimum et de ne pas vivre dans la pauvreté. Tout a changé en quelques années; en 1992, le
revenu au salaire minimum avait chuté entre 55 à 83 pour cent du seuil de pauvreté, pour une personne seule.
On trouve des renseignements détaillés sur les variations du salaire minimum à l'annexe B du présent rapport.

En augmentant le salaire minimum, on supprimerait une partie des désincitatifs au travail, mais pas toutes,
comme le montre le tableau 11. Une augmentation de 1,00 $ l'heure par exemple, signifierait un revenu brut
supplémentaire de 2 080 $ pour un  travailleur à temps plein. En examinant la colonne des parents seuls avec
enfants, on constate que même ce revenu supplémentaire de 2 080 $ ne serait pas suffisant pour inciter les
parents seuls à travailler dans le cas de Terre-Neuve, de l'?le-du-Prince-Édouard, de la Nouvelle-Écosse, de
l'Ontario et de la Colombie-Britannique; dans leur cas, les prestations d'assistance sociale demeureraient plus
élevées que le salaire. De même, les couples à un seul revenu ne seraient pas incités à travailler, sauf au
Québec.

Il serait plus efficace d'aider les prestataires de l'assistance sociale à trouver des emplois procurant un

salaire supérieur au salaire minimum. Presque tous les désincitatifs du tableau 11 disparaîtraient si les
comparaisons étaient établies entre l'assistance sociale et un emploi à 10 $ ou 11 $ l'heure au lieu d'un emploi
au salaire minimum.

Incitatifs et désincitatifs supplémentaires pour les prestataires de l'assistance sociale.

Les calculs du chapitre précédent, qui comparent un revenu provenant de l'assistance sociale à celui du salaire
minimum n'expliquent pas entièrement la situation. Les prestataires de l'assistance sociale qui entrent sur le
marché du travail doivent aussi engager des dépenses liées au travail. Ils s'inquiètent de perdre les
subventions pour garde d'enfants et de payer les soins de santé non inclus dans l'assurance-maladie, s'ils
quittent l'assistance sociale. Les augmentations de loyers peuvent constituer une autre difficulté pour la
minorité de bénéficiaires de l'assistance sociale qui profitent aussi des programmes de logements sociaux.

Au-delà de ces inquiétudes financières précises, les prestataires de l'assistance sociale doivent aussi faire
face au sentiment d'insécurité causé par les incertitudes du marché du travail. Peu d'emplois offrent une
sécurité totale à long terme et certains emplois sont précaires, même à court terme.

Dépenses liées au travail.

Tous les programmes d'assistance sociale provinciaux ou territoriaux comportent des dispositions qui permettent
de compenser les frais additionnels encourus lors du retour au travail. Les frais les plus communément
remboursés sont les frais de garderie, le transport, les vêtements de travail et les outils.

Ces avantages peuvent parvenir aux bénéficiaires de deux façons. On peut soit augmenter leur chèque mensuel du
montant de certaines dépenses soit soustraire de leur revenu brut certaines dépenses associées au travail,
lorsqu'on calcule le revenu net aux fins de l'assistance sociale. Cette augmentation des déductions augmente
la somme que les bénéficiaires peuvent gagner avant de voir leur chèque d'assistance sociale réduire.

La plupart des provinces utilisent les deux méthodes. Terre-Neuve, par exemple, accorde une assistance sociale
supplémentaire pour les frais de garderie, jusqu'à 100 $ par année pour l'habillement spécial  requis et jusqu'à
100 $ par année aussi pour les outils essentiels au travail. De même, les bénéficiaires peuvent soustraire de
leurs revenus bruts les éléments suivants: impôts fédéral et provincial, contributions au Régime de pensions
du Canada, primes d'assurance-chômage, cotisations syndicales, frais de transport, coût du matériel et de
l'habillement nécessaires au travail, coûts des gardiennes d'enfants ou des garderies jusqu'à 260 $ par mois
si la garde des enfants est essentielle pour le travail, et d'autres dépenses supplémentaires non définies, mais
liées au travail.

En fournissant une aide additionnelle aux prestataires de l'assistance sociale ou en leur accordant une
exemption pour les dépenses associées au travail dans le calcul des gains exemptés, on augmente l'incitatif au
travail. Reste à savoir toutefois si les privilèges de cette sorte accordés par un système quelconque
d'assistance sociale sont assez généreux pour vraiment compenser les coûts réels qu'entraîne le fait de
travailler. Si un prestataire de l'assistance sociale doit assumer des dépenses de 300 $ par mois pour retourner
au travail et que le système d'assistance sociale ne lui verse que 200 $ pour compenser ses dépenses,
l'incitatif à retourner au travail est bien mince.

Soins de santé.

Une autre inquiétude des prestataires de l'assistance sociale est la perte des prestations pour les soins de
santé non couverts par l'assurance-maladie. Les bénéficiaires de l'assistance sociale ont souvent droit à des
allocations spéciales pour les médicaments prescrits, les soins dentaires et les lunettes. Ces allocations
spéciales sont généralement laissées à la discrétion des agents du bien-être social et ne sont pas toujours
obtenues facilement. Certaines provinces ont inclus certaines prestations pour les soins de santé dans leurs
programmes d'assistance sociale. D'autres provinces et territoires sont moins explicites quant à ce qui est
remboursé ou non.

Le coût des prestations pour soins de santé ne semble pas être trop lourd pour le système d'assistance sociale,
mais les données sont incomplètes à ce sujet. En 1987, le gouvernement de l'Ontario avait calculé que le coût
moyen des médicaments, soins dentaires et lunettes s'élevait à 372 $ par année par famille bénéficiaire du
programme provincial d'assistance sociale. A la même date environ, le Manitoba avait établi le coût moyen à 231
$ pour chaque bénéficiaire et à 409 $ pour chaque ménage bénéficiant de l'assistance sociale. Selon des chiffres
du Québec, en 1981, le coût était de 234 $ par bénéficiaire.

Dans quelques provinces, quelles que soient les prestations de soins de santé, elles sont perdues dès que le
prestataire de l'assistance sociale voit son revenu provenant d'autres sources augmenter suffisamment pour qu'il
échappe au système.

Dans ces provinces, les prestataires qui occupent des emplois à temps  partiel au salaire minimum et qui
reçoivent une petite somme en assistance sociale qui leur permet de joindre les deux bouts, ne sont pas incités
à travailler plus longtemps car ils perdraient ainsi la dernière partie de leur chèque d'assistance sociale et
seraient obligés de payer leurs médicaments, leurs soins dentaires et leurs lunettes.

L'?le-du-Prince-Édouard, le Québec, l'Ontario, le Manitoba, la Saskatchewan et la Colombie-Britannique ont
toutes tenté de sortir de ce dilemme. L'envergure et la générosité de l'aide varient énormément entre ces
provinces.

L'?le-du-Prince-Édouard ne paye pas automatiquement pour les services de santé non couverts par l'
assurancemaladie lorsque des prestataires de l'assistance sociale entrent sur le marché du travail, mais elle leur permet
de revenir facilement à l'assistance sociale s'ils ont besoin de se faire rembourser des dépenses pour soins
de santé. Autrement dit, les gens peuvent travailler sans craindre des déboursés considérables pour des soins
de santé en cas d'imprévus.

Au Québec, le programme d'assistance sociale prolonge le remboursement des soins dentaires et des médicaments
pendant une période pouvant atteindre 12 mois dans le cas des anciens prestataires qui retournent aux études
à temps plein, au cégep ou à l'université, six mois pour les participants aux programmes de subventions
salariales et trois mois pour ceux qui occupent un emploi saisonnier.

En vertu du programme provincial d'assistance sociale de l'Ontario, ceux qui sont presque assez pauvres pour
avoir accès à l'assistance sociale (mais qui ont des revenus provenant d'un emploi ou d'allocations de
formation) reçoivent gratuitement les soins dentaires, les médicaments prescrits, les lunettes et les prothèses
auditives, de même qu'une aide pour d'autres besoins spéciaux habituellement offerts gratuitement aux
bénéficiaires de l'assistance sociale. Ces dispositions visent à créer une «zone tampon» pour ceux qui quittent
l'assistance sociale et ne trouvent que des emplois peu payants. Elles encouragent les travailleurs à faible
revenu à rester sur le marché du travail, au lieu d'avoir recours à l'assistance sociale.

Les programmes d'aide municipaux de l'Ontario sont plus restrictifs. Ils payent les médicaments, mais non les
services de santé non assurés, aux travailleurs qui ne sont pas tout à fait assez pauvres pour être admissibles
à l'assistance sociale.

Au Manitoba, les parents seuls et les handicapés qui travaillent continuent de recevoir gratuitement les
médicaments, les soins dentaires et les lunettes pendant des périodes pouvant aller jusqu'à un an. Ces
dispositions s'appliquent uniquement à ceux dont le revenu est presqu'aussi bas que les prestations d'assistance
sociale.

En Saskatchewan, les familles avec enfants de moins de 18 ans dont le chef choisit de travailler, conservent
leurs prestations  supplémentaires de santé. Les bénéficiaires qui trouvent un emploi, grâce à certains
programmes fédéraux ou provinciaux, conservent leurs prestations supplémentaires tant et aussi longtemps qu'ils
font partie de ces programmes.

La Colombie-Britannique accorde des prestations de transition aux familles monoparentales et à tous ceux qui
reçoivent des prestations pour personnes handicapées. Les parents seuls et leurs personnes à charge peuvent
recevoir des soins dentaires et des médicaments prescrits pour une valeur maximum de 500 $ et pour une période
pouvant atteindre un an. Les personnes handicapées conservent ces avantages tant qu'elles sont au travail. La
Colombie-Britannique fournit aussi une aide de transition pour la garde des enfants et le transport requis pour
le travail.

Garde d'enfants.

Même si tous les programmes d'assistance sociale renferment des dispositions spéciales pour la garde des
enfants, l'absence de garderies adéquates et abordables demeure l'un des principaux désincitatifs au travail
pour bon nombre de familles. Les frais de garde d'enfants atteignent normalement plusieurs milliers de dollars
par année pour chaque enfant. Il est difficile d'imaginer que les parents chercheront du travail si les salaires
sont bas et les dépenses pour la garde des enfants sont très élevées.

Tous les principaux rapports traitant des femmes et du marché du travail, depuis le rapport de 1970 de la
Commission royale d'enquête sur la situation de la femme au Canada, ont fait ressortir le fait que la garde des
enfants était un service essentiel si l'on voulait que les mères participent à part entière au marché du
travail. Tous les principaux groupes sociaux, y compris le Conseil national du bien-être social, ont demandé
aux gouvernements d'augmenter le nombre de places dans les garderies agréées et les services de garde en milieu
familial reconnus par les gouvernements. Ils demandent aussi d'accorder des subventions plus généreuses afin
que les services de garde agréés soient accessibles aux parents à faible revenu qui en ont besoin pour leurs
enfants.

Dans une publication du Conseil consultatif canadien sur la situation de la femme, «Vivre ou survivre? Les
femmes, le travail et la pauvreté», on peut lire que «Le coût des services de garde constitue un obstacle
particulièrement important pour des femmes qui ne peuvent gagner qu'un petit salaire. Une personne qui a un
emploi rémunéré et doit faire face à des frais de garderie en plus des frais de transport, d'habillement et
autres, que son travail entraîne, se retrouve souvent dans une situation financière pire que si elle dépendait
de l'assistance sociale».

Un rapport de 1988 du Conseil national du bien-être social, De meilleurs services de garde d'enfants, soulignait
l'ampleur de la pénurie de places en garderies agréées pour les enfants de moins de 13 ans et le petit
pourcentage de familles qui recevaient des subventions pour la garde des enfants. Depuis la publication de ce
rapport, il s'est produit bien peu de changements pour faciliter la  tâche des parents qui cherchent des
garderies convenables et abordables. En fait, en Ontario, en Alberta et en Colombie-Britannique, les pressions
financières ont augmenté pour les programmes de garde d'enfants à cause des limites imposées par le gouvernement

fédéral en matière de partage des coûts pour ces trois provinces.

Une bonne partie des fonds des programmes de garde d'enfants est versée par les gouvernements fédéral et
provinciaux en vertu du Régime d'assistance publique du Canada, régime qui finance aussi l'assistance sociale.
Ce régime paye pour la garde d'enfants lorsque les parents sont prestataires de l'assistance sociale ou
travaillent à faible ou moyen revenu.

Les gouvernements fédéral et provinciaux ont établi, pour les parents qui ne reçoivent pas d'assistance sociale,
des barèmes qui leur permettent de déterminer si ces parents ont droit aux subventions pour la garde d'enfants
en vertu du Régime d'assistance publique du Canada. Les limites en vigueur en juillet 1992 sont présentées au
tableau 12. Tous les chiffres représentent des revenus après impôt, sauf ceux de la Saskatchewan et de l'Alberta
qui correspondent aux revenus bruts. Les chiffres de l'Ontario ne sont pas mentionnés dans ce tableau car
l'Ontario utilise un «test des besoins» au lieu des limites de revenu pour déterminer l'admissibilité aux
subventions pour garde des enfants.

Les familles dont le revenu était inférieur aux limites indiquées dans la première colonne étaient admissibles
aux subventions maximales. Toutefois, cela ne signifie pas qu'elles recevaient nécessairement une subvention.
Dans certaines provinces, le nombre de subventions est limité, certaines provinces imposent d'autres conditions
que celle du revenu avant d'attribuer des subventions. Dans certains cas, les subventions maximales ne couvrent
pas nécessairement le coût total de la garde des enfants.

Les familles dont le revenu se situait entre la première et la deuxième colonne avaient droit à une subvention
partielle et devaient payer elles-mêmes le reste des frais de garde. Les familles dont le revenu dépassait les
limites indiquées dans la deuxième colonne ne recevaient aucune subvention.

En 1992, les couples où les deux conjoints travaillaient au salaire minimum étaient admissibles aux subventions
maximales dans deux provinces seulement: l'Alberta et la Colombie-Britannique. En Nouvelle-Écosse, au Manitoba
et en Saskatchewan, ils recevaient presque la subvention maximale. Il est difficile d'évaluer la situation en
Ontario car le montant accordé varie d'une municipalité à l'autre et il n'existe aucune ligne directrice quant
au revenu maximum permis. Les fonctionnaires provinciaux disent que les subventions sont habituellement
accordées aux familles qui en ont le plus besoin.

On peut comparer ces chiffres aux limites de revenus fixées par le gouvernement fédéral en 1992 pour un couple
avec deux enfants; elles  étaient de 40 632 $ pour l'obtention de la subvention maximale et de 60 948 $ pour

l'obtention d'une subvention partielle. Selon ces plafonds, tous les couples du tableau 12 auraient été
admissibles à la subvention maximale.

Le chapitre précédent du présent rapport montre que, dans toutes les provinces, les familles à deux parents et
un seul revenu font mieux de demeurer prestataires de l'assistance sociale que de gagner le salaire minimum.
Lorsque le deuxième parent entre sur le marché du travail, la plupart des familles ont avantage à travailler.
A notre avis, c'est un non sens pour les gouvernements qui veulent réduire le nombre d'assistés sociaux de ne
pas accorder librement des subventions pour la garde des enfants. Même si certains parents peuvent s'adresser
à des membres de leur famille pour faire garder gratuitement leurs enfants, la plupart d'entre eux doivent
trouver une façon de payer pour la garde.

Les familles monoparentales ayant de jeunes enfants sont dans une position moins avantageuse que les familles
à deux parents. Il n'y a qu'une seule personne pour assurer le soin des enfants et habituellement, un seul
salarié réel ou virtuel dans la famille. Nos calculs montrent qu'il est préférable pour la- plupart des chefs
de familles monoparentales de recevoir de l'assistance sociale au lieu de travailler au salaire minimum. Bon
nombre d'entre eux seraient incités à travailler s'ils pouvaient trouver des emplois plus rémunérateurs que le
salaire minimum et s'ils n'avaient pas à s'inquiéter des dépenses additionnelles requises pour la garde des
enfants.

Logement.

La majeure partie des prestataires de l'assistance sociale trouvent un logement au sein du secteur privé et leur
loyer est déterminé par les forces du marché local. Même s'ils voient leur revenu grimper de façon notable
lorsqu'ils travaillent, leur loyer demeure le même; il n'existe donc aucun désincitatif.

Toutefois, pour les prestataires de l'assistance sociale qui vivent en logements sociaux ou en logements
subventionnés, la situation est très différente. Dès que leur revenu dépasse un certain seuil, ils peuvent
parfois subir une augmentation de loyer et, au même moment, une diminution des prestations d'assistance sociale
à cause des taux élevés de réimposition.

La difficulté vient du fait qu'on ne calcule pas le prix d'un logement social de la même façon pour les
prestataires de l'assistance sociale et pour les travailleurs à faible revenu. Dans la plupart des provinces,
les loyers des assistés sociaux vivant dans des logements sociaux sont négociés entre les fonctionnaires de
l'assistance sociale et ceux des services de logement et ils tiennent compte des sommes versées par le système
d'assistance sociale pour chacun des différents types de ménages. Les loyers pour les travailleurs à faible
revenu habitant des logements sociaux sont calculés en fonction du revenu et équivalent normalement à 25 à 30
pour cent du revenu brut.

Il reste encore à déterminer comment on peut comparer les loyers négociés par les services d'assistance sociale
à ceux qui sont calculés en fonction du revenu. Ce n'est pas facile à faire car les programmes d'habitation et
les programmes d'assistance sociale varient grandement d'une province à l'autre. Dans certaines régions, les
désincitatifs au travail sont faibles ou même inexistants pour les prestataires de l'assistance sociale car le
loyer qu'ils doivent payer à titre de prestataires demeure à peu près le même lorsqu'ils décident de travailler
et que leur salaire constitue leur principale source de revenus. Dans d'autres régions, les loyers peuvent
grimper considérablement lorsque les gens quittent l'assistance sociale pour devenir des travailleurs.

La sécurité du logement peut aussi inquiéter certains prestataires de l'assistance sociale vivant en logements
sociaux. Lorsqu'ils trouvent un emploi et déménagent dans un logement du secteur privé, que se passe-t-il s'ils
deviennent chômeurs? Obtenir à nouveau un logement subventionné peut être très difficile s'il existe déjà une
longue liste d'attente.

Il faudra faire d'autres recherches sur l'interaction entre le logement social et les systèmes d'assistance
sociale. On trouvera peut-être réponse à certaines questions grâce à la base de données longitudinales sur le
logement social que Statistique Canada est à élaborer, en collaboration avec la Société canadienne d'hypothèques
et de logement, Santé et Bien-être social Canada et Emploi et Immigration Canada. Cette base de données devrait
être mise à la disposition des chercheurs en 1994.

Autres possibilités pour les prestataires de l'assistance sociale.

Les incitatifs et les désincitatifs au travail dont il est questions aux chapitres précédents de ce rapport,
s'appliquent surtout dans le cas des prestataires qui pourraient passer directement à un emploi rémunérateur
s'il s'en présentait un. On a présumé que la plupart des prestataires saisiraient l'occasion de travailler si
les incitatifs financiers étaient suffisamment prononcés et s'ils pouvaient surmonter les désincitatifs, comme
le manque de garderies.

En réalité, il est possible que toutes ces suppositions ne se réalisent pas. Certains prestataires de
l'assistance sociale sont peu instruits et, pour obtenir un emploi, ils devraient surmonter les obstacles que
leur pose cette lacune. D'autres n'ont aucune compétence ou n'ont pas les compétences précises recherchées dans
leur région. D'autres encore arrivent pour la première fois sur le marché du travail et peuvent avoir besoin
d'incitatifs additionnels pour traverser la période de faible salaire qui est souvent synonyme de premier
emploi.

Formation et apprentissage scolaire.

Des centaines de milliers de prestataires de l'assistance sociale et de l'assurance-chômage ont participé à des
programmes de formation ou  d'apprentissage, comme l'indiquent les données du tableau 13 tirées de l'Enquête
sur l'activité.

Parmi ceux qui ont reçu de l'assistance sociale en 1989 et 1990, on trouve 54 000 chefs de familles et 27 000
personnes seules qui avaient été des étudiants à temps plein pendant au moins deux mois, de même que 41 000
chefs de familles et 24 000 personnes seules qui étaient inscrits à des programmes de formation financés par
le gouvernement. Chez les bénéficiaires de l'assurance-chômage, on trouve 58 000 chefs de familles et 66 000
personnes seules qui avaient été des étudiants à temps plein pendant au moins deux mois, de même que 135 000
chefs de familles et 73 000 personnes seules qui étaient inscrits à des programmes de formation.

On peut supposer que, pour certains prestataires de l'un ou l'autre programme, le coût des études ou de la
formation était payé par les gouvernements et que bon nombre des autres personnes en âge de travailler devaient
le payer elles-mêmes, en tout ou en partie. Le coût élevé de la scolarité ou de la formation peut constituer
un désincitatif pour les travailleurs à faible revenu qui veulent améliorer leurs chances sur le marché du
travail. En plus des droits de scolarité ou de formation, ils doivent payer les livres et les fournitures, le
transport vers le lieu d'apprentissage et les frais de garde d'enfants le cas échéant.

Les gouvernements fédéral et provinciaux offrent toute une variété de programmes d'apprentissage et de formation
et il faudrait un autre rapport simplement pour décrire ces programmes et les résultats obtenus au cours des
récentes années. Du point de vue des assistés sociaux, les principales initiatives suivent l'entente
fédéraleprovinciale de 1985 sur l'amélioration des perspectives d'emploi des bénéficiaires de l'assistance sociale.

Planification de l'emploi.

A l'époque, l'une des principales préoccupations du gouvernement était le nombre croissant de prestataires aptes
au travail. L'entente fédérale-provinciale devait donc assurer aux prestataires un meilleur accès aux emplois,
grâce aux programmes de l'initiative Planification de l'emploi.

Entre les exercices financiers de 1986-1987 et 1990-1991, on évalue à quelque 164 000 le nombre d'assistés
sociaux qui se sont inscrits à ces programmes, soit neuf pour cent du total de 1,7 million de personnes ayant

participé à Planification de l'emploi. Le coût des programmes pour les assistés sociaux s'est élevé à 1,3
milliards de dollars, soit 17 pour cent du coût total de près de 7,6 milliards de dollars pour le programme.
La somme moyenne dépensée pour chaque prestataire s'élevait à 8 020 $ comparativement à 4 339 $ pour les
bénéficiaires du programme Planification de l'emploi en général.

L'allocation de base pour la formation à temps plein est de 3,50 $  l'heure, soit un total de 7 280 $ par année.
Les parents seuls recevaient 120 pour cent du taux de base plus 16 $ par jour pour la garde des enfants. Les
couples à un seul revenu recevaient 140 pour cent de ce taux de base. Ces taux signifient que les personnes
seules aptes au travail, ou les parents seuls avec un enfant, recevaient plus en participant au programme de
formation qu'en demeurant assistés sociaux. Toutefois, les taux pour les couples étaient inférieur aux montants
habituels versés par l'assistance sociale.

Une équipe d'experts de l'extérieur, dirigée par des fonctionnaires d'Emploi et Immigration Canada, a évalué
les programmes et publié les résultats sous forme d'ébauche en mars 1993. Cette équipe d'évaluation a constaté
que les programmes entraînaient des «gains substantiels» pour les participants et pour l'économie en général.
Des enquêtes comparant les participants à ces programmes à des assistés sociaux n'y ayant pas participé ont
montré qu'en moyenne, les participants recevaient des gains annualisés supérieurs à ceux des non-participants
et qu'ils occupaient des emplois rémunérateurs pendant de plus longues périodes.

Toutefois, un examen plus poussé du rapport soulève certains doutes sur l'impact de ces programmes. Le plus
inquiétant concerne le calcul estimatif de l'effet de la formation sur les coûts pour les divers gouvernements
et sur le coût du programme d'assurance-chômage. Le tableau 14 présente des projections de cinq ans.

Les gouvernements fédéral et provinciaux doivent tout d'abord assumer le coût de la formation. A long terme,
ils économisent puisqu'ils payent moins en assistance sociale lorsque les participants deviennent des
travailleurs et ils encaissent des recettes en impôts sur les revenus de ces travailleurs. On a calculé que le
coût net moyen pour les gouvernements était de 1 581 $ par participant.

L'équipe d'évaluation a aussi prévu que le coût de l'assurance-chômage augmenterait pour les participants, mais
ce programme est payé par les employeurs et les travailleurs sous forme de primes d'assurance-chômage. Le coût
net pour les gouvernements, ajouté à l'augmentation des coûts en assurance-chômage donne un total de 4 009 $
pour chaque participant.

Malheureusement, la diminution du coût de l'assistance sociale est moins contrebalancée par l'augmentation du
coût de l'assurance-chômage. Il semble que les programmes de formation permettent souvent aux gens de trouver
des emplois temporaires, mais suffisamment durables pour leur donner accès à l'assurance-chômage. En fait, les
gens s'échappent de l'assistance sociale pour retourner au travail, mais uniquement pour devoir faire appel à

l'assurance-chômage peu après. Ainsi, une bonne portion de la facture d'assistance sociale des gouvernements
est transmise aux travailleurs et aux employeurs.

L'évaluation des effets des programmes de formation n'est pas une science exacte et même les meilleurs efforts
des experts en ce sens  rencontrent des obstacles difficiles sinon impossibles à surmonter. Il est difficile
d'évaluer l'impact à long terme des programmes, de choisir les candidats à la formation et de calculer l'effet
du phénomène que l'on appelle le «déplacement». On utilise généralement ce terme pour décrire les cas où un
participant à un programme de subventions salariales ou de formation obtient un emploi qui serait autrement
occupé par quelqu'un d'autre.

Idéalement, la formation devrait produire des résultats positifs à long terme et réduire les coûts des
programmes de soutien du revenu. Il est difficile de dire si c'est réellement le cas vu l'absence d'étude à long
terme à ce sujet. Les données de l'évaluation de Planification de l'emploi ont été recueillies en deux étapes,
la deuxième survenant deux ans environ après la première, et elles ont été extrapolées sur cinq ans. Il aurait
mieux valu (quoique ce soit beaucoup plus difficile) faire de véritables entrevues avec les participants et les
non-participants, cinq ans après le début de l'enquête.

Le choix des participants pose un problème de nature différente. Il est possible que ceux qui s'inscrivent à
des programmes de formation soient, dès le départ, plus susceptibles que les autres de réussir parce qu'ils ont
eu une expérience de travail avant d'avoir été bénéficiaire de l'assistance sociale. Ils peuvent avoir des
aptitudes ou des compétences convenant mieux aux conditions du marché du travail dans leur région. Il est
possible qu'ils acceptent plus facilement des heures inhabituelles de travail. Peut-être sont-ils tout
simplement plus ambitieux ou veulent-ils plus désespérément travailler.

Certains de ces facteurs peuvent être exprimés en données statistiques, mais d'autres pas. Quelle que soit la
raison, les gens qui s'engagent dans un programme de formation et trouvent ensuite des emplois rémunérés sont
peut-être ceux qui auraient réussi, même sans ces programmes.

Un autre facteur qui confond les experts est le phénomène du déplacement. Un employeur peut engager une personne
formée aux frais du gouvernement ou un chômeur ordinaire. Tout avantage engendré par l'embauche de l'un est
annulé par le fait que l'autre n'est pas embauché.

Il n'existe aucun barème pour calculer le déplacement dans l'évaluation des programmes de formation. L'équipe
d'évaluation de Planification de l'emploi a fait une série de calculs en supposant un effet de déplacement de

25 pour cent. Le rapport coût rendement demeure très favorable, mais beaucoup moins que si les calculs n'avaient
pas tenu compte du déplacement.

Les inquiétudes que nous exprimons quant à l'évaluation de l'impact des programmes de formation ne doivent pas
être interprétées comme une critique de la formation elle-même. Il est évident que le Canada profite d'une
maind'oeuvre mieux qualifiée et que les Canadiens qui acquièrent de nouvelles connaissances ou de nouvelles
compétences y  gagnent. La formation est particulièrement importante pour ceux qui ont peu d'instruction ou de
compétences et pour ceux qui veulent retourner sur le marché du travail après plusieurs années d'absence.

Toutefois, l'apprentissage et la formation ne sont pas les seules solutions et ce n'est pas toujours la
meilleure façon d'aider les gens à trouver un emploi. Comme nous l'avons vu dans les chapitres précédents, les
assistés sociaux qui veulent passer graduellement au marché du travail peuvent rencontrer de nombreux obstacles.
Il serait plus intéressant de quitter l'assistance sociale entièrement et de trouver directement un emploi à
temps plein qui procure un salaire décent. Mais le problème pour ceux qui tentent cet exploit est le bas niveau
des salaires.

Le projet visant l'autonomie des bénéficiaires de l'assistance sociale.

Le gouvernement fédéral a reconnu que ces faibles salaires peuvent constituer un désincitatif au retour au
travail. Il a accordé 69 millions de dollars à un projet de recherche qui sera réalisé en Colombie-Britannique
et au Nouveau-Brunswick. On analysera diverses façons de surmonter cette difficulté. Le projet visant
l'autonomie des bénéficiaires de l'assistance sociale, annoncé en mai 1992, s'adressera à «une proportion peu
élevée, mais néanmoins à un nombre important de bénéficiaires», la plupart étant des mères monoparentales. Il
permettra d'évaluer l'efficacité du supplément de revenu comme mesure aidant les Prestataires à s'affranchir
de l'assistance sociale.

Le programme verse des suppléments de revenu, pendant une période pouvant atteindre trois ans, à des
prestataires de l'assistance sociale prêts à travailler, mais dont les besoins familiaux sont supérieurs aux
salaires offerts au niveau de l'entrée sur le marché du travail. On espère ainsi que les participants acquerront
l'expérience nécessaire pour passer rapidement aux échelons supérieurs et donc aux meilleurs salaires.

En annonçant ce projet, le Ministre de l'Emploi et de l'Immigration a déclaré: «Pour certains bénéficiaires
d'aide sociale, l'écart entre leurs possibilités de revenu initiales et le minimum nécessaire pour être
autonomes représente le principal obstacle au travail. Un supplément temporaire du revenu permettra aux
participants de subvenir à leurs besoins tout en acquérant une expérience de travail précieuse».

Les participants trouvent eux-mêmes les emplois, grâce à l'aide et aux conseils du personnel du programme, et

les employeurs ne savent pas qu'ils engagent un ancien prestataire de l'assistance sociale. Ainsi, les
employeurs seront moins tentés d'offrir un salaire de départ inférieur à la normale ou de refuser les
augmentations de salaire habituelles.

Les suppléments comblent la moitié de l'écart entre les gains réels et le «plafond» établi. Le plafond est de
30 000 $ au Nouveau-Brunswick et de 37 000 $ en Colombie-Britannique. Celui qui  gagne 12 000 $ au
NouveauBrunswick obtiendra par exemple un supplément de 9 000 $ et recevra donc un revenu total de 21 000 $. Celui qui
gagne 20 000 $ obtiendra un supplément de 5 000 $ et recevra donc un revenu total de 25 000 $.

Le projet permettra d'offrir des suppléments de revenus à 4 000 parents monoparentales du Nouveau-Brunswick et
de la Colombie-Britannique. La somme totale, soit 69 millions de dollars, inclut le coût de l'administration
et de la recherche, de même que le coût des suppléments.

Dans les deux provinces, le projet fait l'objet d'une évaluation par des chercheurs indépendants du domaine des
politiques sociales. Ils devront évaluer l'efficacité du supplément de revenu et indiquer quels groupes de
participants sont les plus susceptibles d'en profiter. Les résultats des participants seront comparés aux
résultats d'un groupe de non-participants. Les deux groupes sont choisis au hasard et seront suivis durant toute
la durée du projet afin que les conclusions de cette recherche soient aussi exactes que possible.

Conclusions: orientations futures.

Comme c'est le cas dans la plupart des secteurs de la politique sociale, il n'existe aucune formule magique pour
créer des incitatifs au travail ou abolir les désincitatifs qui existent. Le présent document constitue un
premier effort de définition des problèmes de la part du Conseil national du bien-être social. L'objectif de
ce rapport n'est pas de proposer des solutions détaillées, mais nous aimerions souligner certains points qui
mériteraient une attention plus particulière.

Notre priorité devrait être la formulation de politiques fiscales et économiques qui mèneront à la réduction
du chômage. La meilleure façon de réduire la dépendance à l'égard de l'assistance sociale ou de l'
assurancechômage est d'assurer le plein emploi.

Il faut mettre un frein à la tendance au travail à temps partiel et à court terme. Les emplois «non normalisés»
de ce genre représentent plus de la moitié de tous les nouveaux emplois créés entre 1981 et 1986 et la tendance
semble se maintenir.

Le salaire minimum assurait un niveau de vie raisonnable pour les personnes seules il y a à peine 15 ans. La
chute vertigineuse du pouvoir d'achat des travailleurs au salaire minimum depuis le milieu des années 1970 est

certainement l'une des principales raisons pour lesquelles les gens n'ont pas toujours avantage à travailler
de nos jours.

Les données du présent rapport donnent à penser que toute compression du système d'assurance-chômage peut
engendrer une augmentation des demandes à l'égard du système d'assistance sociale. Avant même de songer à
d'autres réductions, il faudrait faire davantage de recherches dans ce dossier.

Les gouvernements des provinces et des territoires doivent repenser les façons de subventionner les médicaments
prescrits, les soins dentaires, les lunettes et les autres services de soutien offerts aux travailleurs à faible
salaire.

Les initiatives mises au point en Ontario semblent être les plus propices à aider ceux qui quittent les rangs
des assistés sociaux pour devenir des travailleurs et a inciter les travailleurs à faible revenu à demeurer au
travail.

Il n'est pas évident que les prestations accordées par les systèmes d'assistance sociale provinciaux suffisent
toujours pour couvrir entièrement le coût réel du retour au travail. Il existera toujours un désincitatif au
travail tant que le montant de l'aide sera inférieur au coût réel du retour au travail.

Il faut revoir de fond en comble le dossier des gains exemptés afin de résoudre le problème des taux de
réimposition excessivement élevés. Dans un domaine connexe, il faudrait pousser plus loin la recherche afin de
déterminer si normalement les prestataires de l'assistance sociale arrivent à s'en sortir graduellement, grâce
aux gains exemptés et au travail à temps partiel ou s'ils sont plus susceptibles de passer directement de
l'assistance sociale à un emploi à temps plein.

Il n'est pas rare que des personnes seules gagnant des salaires bien inférieurs au seuil de pauvreté versent
jusqu'à 12 pour cent de leur revenu brut en impôt. Pour mettre fin à cette injustice, la solution que nous
privilégions est le crédit d'impôt pour faible salaire qui ramènerait à zéro les impôts fédéral et provincial
pour tous les «travailleurs pauvres».

On pourrait aussi aider les familles de travailleurs pauvres qui ont des enfants en leur accordant plus de
prestations pour enfants. Le Québec semble avoir la meilleure solution en ce domaine grâce à son programme
APPORT (Aide aux parents pour leurs revenus de travail). Ce programme accorde des prestations très généreuses
aux parents à faible revenu et supprime un bon nombre des désincitatifs que ces parents subiraient autrement.

L'absence de garderies abordables et adéquates pour les enfants demeure un obstacle insurmontable pour bon
nombre de mères de jeunes enfants. Le Conseil national du bien-être social réitère ses recommandations

antérieures qui demandaient un meilleur appui de la part du gouvernement pour les programmes de garde d'enfants.

Dans le domaine de la formation et du placement, le gouvernement devrait pousser l'analyse et l'évaluation un
peu plus loin avant d'envisager d'autres programmes. L'approche expérimentale et systématique adoptée pour le
projet visant l'autonomie des assistés sociaux en Colombie-Britannique et au Nouveau-Brunswick devrait  produire
des données intéressantes et précieuses sur au moins un type d'incitatif au travail.

La plupart des points soulevés dans le présent rapport concernent à la fois le gouvernement fédéral et les
gouvernements provinciaux; nous espérons qu'ils pourront travailler ensemble à la résolution des problèmes. Les
défis à relever sont énormes; pour y parvenir, il faudra une grande collaboration entre les deux paliers de
gouvernement, de même qu'une bonne dose d'imagination de leur part.