*{ Conseil Économique du Canada. 1986 }

L'État entrepreneur.

1- Introduction.

La ligne de démarcation entre les activités des secteurs public et privé
n'a jamais été clairement tracée dans
ce pays. Le gouvernement fédéral et les provinces interviennent non
seulement pour fournir le cadre
réglementaire et l'infrastructure physique indispensables au
fonctionnement du marché, mais ils sont aussi des
participants importants dans le système de marché. Par l'entremise
d'entités quasi autonomes que nous appelons
les entreprises publiques ou les sociétés d'État, les pouvoirs publics
interviennent aujourd'hui pour une part
importante de l'activité économique du pays.

Le modèle de l'entreprise publique fait partie intégrante de la réalité
canadienne. Des sociétés
gouvernementales existaient avant même la Confédération pour voir a la
construction de canaux et à
l'administration portuaire. Lors de la fondation de la nation
canadienne, le nouveau gouvernement du Dominion
s'est engagé à prendre en charge l'actif et le passif du Nouveau-
Brunswick et de la Nouvelle-Écosse dans
diverses entreprises ferroviaires, et à construire le chemin de fer
Intercolonial pour relier ces provinces au
Canada central. La suite de l'histoire de notre pays offre de nombreux
exemples d'intervention de l'État dans
la création ou l'acquisition de grandes entreprises commerciales. A
l'heure actuelle, le gouvernement fédéral
est le plus important investisseur dans l'industrie canadienne, et
toutes les provinces ainsi qu'un grand nombre
de municipalités possèdent d'importants intérêts commerciaux. Les
sociétés d'État telles que le CN, Air Canada,
Pétro-Canada, Hydro-Québec, la Potash Corporation of Saskatchewan,
l'Alberta Government Telephones, et la BC
Railway jouent un rôle de premier plan, largement reconnu, dans les
affaires commerciales du pays.

Au fil des années, le contexte canadien a favorisé le développement des
entreprises publiques. Il en a produit
un riche assortiment, résultats des besoins diversifiés et des défis
particuliers du Canada: un vaste
territoire, une population relativement dispersée, la présence d'un
voisin économiquement et politiquement
puissant, des intérêts régionaux marqués et distincts, ainsi que
l'existence de deux grands groupes culturels
et linguistiques. Les secteurs public et privé ont conjugué leur action
pour relever les défis que posaient
l'édification d'une nation et la mise en place d'un système
socio-économique capable non seulement de répondre
aux aspirations matérielles des Canadiens, mais également de traduire
convenablement leur conscience sociale
et leur diversité régionale et culturelle.

Les circonstances variées qui ont mené à la création et à l'utilisation
des entreprises publiques au Canada se
reflètent dans la grande diversité de ces dernières. Certaines sociétés
fédérales importantes doivent leur
existence à la volonté de construire la nation, mais un grand nombre
d'entreprises publiques plus récentes ont
été mises sur pied en réponse à des problèmes causés par le  processus
de changement dans une économie
industrielle moderne. Dans certains cas, elles ont été l'instrument
choisi par les provinces pour poursuivre
des objectifs particuliers comme, par exemple, la volonté de diversifier
l'économie en Saskatchewan ou le désir
d'accroître les postes de cadre pour les francophones au Québec. Parmi
les entreprises publiques, on retrouve
la plus importante société non financière canadienne en termes d'actif -
l'Hydro-Ontario - tout comme des
entités d'envergure beaucoup plus modeste, comme la Société canadienne
des brevets et d'exploitation Limitée
(dont l'actif est inférieur à 1,5 million de dollars) Certaines sociétés
d'État, telles la Société canadienne
des Postes et VIA Rail, dépendent largement des subventions publiques,
tandis que d'autres, telles l'Alberta
Government Telephones et la Saskatchewan Minerals, sont des entreprises
rentables dont le comportement n'est
pas sensiblement différent de celui de leurs concurrentes du secteur
privé. Certaines entreprises
gouvernementales, comme les services publics d'électricité des
provinces, constituent des monopoles réglementés,
mais un grand nombre de sociétés d'État opèrent sur des marchés
hautement compétitifs.

En comparaison avec d'autres pays industrialisés caractérisés par un
régime d'économie mixte, le Canada se situe
à peu près au centre pour ce qui est du recours aux entreprises
publiques. Le secteur public est plus important
au Canada qu'en Suisse, en Australie, au Japon et aux États-Unis. Dans
ce dernier pays, le gouvernement
intervient dans l'économie de plusieurs façons, mais des facteurs
d'ordre idéologique jouent contre la propriété
publique des entreprises.

Par ailleurs, la propriété gouvernementale au Canada est fort modeste en
comparaison de la situation qui prévaut
en Autriche, où le secteur des entreprises publiques est le plus
important et le plus étendu de tous les pays
développés occidentaux. En France, en Italie et au Royaume-Uni, les
sociétés d'État ont également joué un rôle
plus important qu'au Canada; elles sont largement présentes dans
l'économie en raison de l'importance que ces
pays ont accordé à la propriété publique comme instrument de
planification et de développement économiques.

Bien que les données comparatives à ce sujet aient toujours été fort
difficiles à compiler, une étude récente
montre qu'à la fin des années 70, un quart de l'économie autrichienne
était contrôlé par le secteur des
entreprises publiques comparativement à 22 % en France, 20 % en Italie
et 18 % au Royaume-Uni

Développements récents.

Ces dernières années, les citoyens de nombreux pays ont commencé à
remettre en question le rôle du gouvernement
en général, et la participation de l'État à des activités commerciales
en particulier. Au Royaume-Uni, le

gouvernement Thatcher a entrepris un vaste programme de privatisation
qui, s'il est complété tel que prévu en
1988, aura eu pour effet de réduire la taille du secteur nationalisé
dans une proportion allant du quart à la
moitié. Le gouvernement français a récemment fait adopter un projet de
loi visant à  privatiser 65 sociétés
d'État, dont plusieurs grandes entreprises nationalisées par le
précédent gouvernement socialiste en 1982. En
Allemagne de l'Ouest, où un programme de privatisation est actuellement
en cours, le gouvernement a manifesté
son intention de vendre sa part de 20 % dans Volkswagen AG et de 25 %
dans Veba AG, le conglomérat énergétique.

Au Canada, un débat de fond sur la politique de l'État à l'égard des
entreprises publiques a donné lieu à une
série d'enquêtes, au cours des années 70, sur les activités de certaines
grandes sociétés fédérales - Air
Canada, Énergie atomique du Canada Limitée (EACL) et Polysar. Pour sa
part, le Vérificateur général a formulé
des observations très critiques dans son rapport de 1976 concernant la
gestion et le contrôle exercés par le
gouvernement fédéral sur les sociétés de la Couronne. L'efficacité des
mécanismes de contrôle au palier fédéral
a aussi été examinée dans toute une série d'études, notamment dans le
rapport de la Commission royale sur la
gestion financière et l'imputabilité, publié en 1979. La possibilité de
réduire l'étendue de la propriété
publique, au lieu d'en réformer les mécanismes de contrôle, a fait
l'objet de délibérations politiques durant
la courte existence du gouvernement conservateur, en 1979-1980.
L'intérêt manifesté pour cette question s'est
par la suite quelque peu estompé, mais il a repris au cours des
dernières années; le gouvernement fédéral et
plusieurs provinces sont, à l'heure actuelle, activement engagés dans
des programmes de restructuration de leur
portefeuille de placements dans des sociétés commerciales.

La période plus récente a permis d'assister à un certain nombre de
développements importants. Les modifications
à la Partie 8 de la Loi sur l'administration financière - la législation
qui sert à encadrer les sociétés
fédérales de la Couronne et qui précise les exigences applicables en
matière de rapports ainsi que les
dispositions touchant la gestion et le contrôle financiers - ont
finalement été adoptées en 1984. En vertu de
la nouvelle Loi, les entreprises fédérales doivent soumettre un plan
général à l'approbation du gouvernement
et fournir au Parlement des renseignements plus détaillés sur leurs
objectifs et leur rendement. Le gouvernement
fédéral a procédé à la vente de la Société des transports du Nord
Limitée, des Arsenaux du Canada, de la société
de Havilland et de Canadair, et il a réduit sa participation dans la
Corporation de développement du Canada.
Pour sa part, la Corporation de développement des investissements du
Canada - société publique de portefeuille
créée en 1982 - continue à négocier la vente d'autres entreprises
fédérales, dont Eldorado Nucléaire Limitée
et Téléglobe Canada. De même, un groupe de travail ministériel,
présentement sous la présidence de l'honorable
Barbara McDougall, procède à un examen d'ensemble des intérêts que
possède le gouvernement fédéral afin de
trouver des candidats prometteurs pour une éventuelle privatisation. Au
niveau provincial, il y a eu également
un certain nombre d'initiatives importantes. Citons, entre autres, les
divers projets mis en oeuvre pour
améliorer les systèmes de contrôle et d'imputabilité, la création
d'organismes législatifs ou autres chargés
d'examiner les activités de certaines sociétés (spécialement les
entreprises publiques d'électricité), ainsi
que la vente de quelques grandes entreprises de propriété provinciale.
Un certain nombre de sociétés  d'État
ont été privatisées récemment en Colombie-Britannique (BC Resources
Investment Corporation) et en Alberta
(Pacific Western Airlines et Alberta Energy Company Limited), alors que
l'Ontario et le Québec sont présentement
engagés dans un examen détaillé de leur participation. Le gouvernement
du Québec a déclaré qu'il avait

l'intention de réduire sensiblement ses interventions dans l'économie en
procédant à une privatisation complète
ou partielle de plusieurs des sociétés d'État créées à une époque
antérieure de son histoire. En
Saskatchewanune autre province qui a misé considérablement sur la
propriété publique -, le gouvernement conservateur s'est
donné une stratégie visant à ouvrir progressivement la voie à la
participation directe des citoyens de la
province dans la propriété des entreprises publiques.

L'intérêt que suscite actuellement la question des entreprises publiques
tient à différentes raisons. D'abord,
l'attention du public s'est portée tout particulièrement sur les pertes
substantielles qu'ont subies récemment
quelques sociétés d'État fédérales. La situation financière inquiétante
de certaines entreprises a soulevé des
questions en regard du contrôle exercé par les autorités fédérales,
rappelant celles qui s'étaient posées lors
des enquêtes du milieu des années 70. Ainsi, on s'est demandé si le
secteur des entreprises gouvernementales
n'avait pas atteint une taille qui débordait la portée du contrôle de
l'État.

Le gouvernement fédéral, par exemple, possède en propre ou détient le
contrôle de près de 150 entreprises, en
comptant les sociétés mères et les entreprises qui leur sont directement
affiliées.

Bien que ces préoccupations méritent qu'on s'y attarde, elles doivent
être placées dans une perspective qui
tienne compte de la nature et du rôle des entreprises publiques. Ces
organismes de l'État jouent habituellement
un double rôle: ils sont d'abord des entités commerciales ayant des
objectifs semblables à ceux de toute
entreprise privée, mais ils servent en outre d'instruments de la
politique publique dans la poursuite de
certains objectifs. Le caractère unique - mais à la fois complexe et
souvent mal compris - des entreprises
d'État s'explique justement par cette juxtaposition de fonctions
économiques et politiques. Bien que les lourdes
pertes de certaines sociétés d'État manifestement mal gérées ne peuvent
être uniquement imputables à leurs
responsabilités non commerciales, il faut néanmoins tenir compte des
objectifs qui leur sont assignés en matière
de politiques dans toute évaluation de leur performance.

Il importe également de prendre une perspective assez large dans
l'examen des autres critiques et préoccupations
qui sont apparues récemment dans l'opinion publique. Ainsi, du point de
vue de l'entreprise privée, on
s'inquiète souvent de la position en apparence privilégiée où se
trouvent les entreprises gouvernementales pour
livrer concurrence. Les entreprises publiques - qui peuvent jouir de
certaines exemptions fiscales tout en ayant
la possibilité d'emprunter à des taux préférentiels - semblent être
soumises à des règles différentes de celles
qui s'appliquent aux entreprises du secteur privé. Si les sociétés
d'État doivent être considérées comme de
simples  participants a un marché commercial concurrentiel, on peut
s'étonner qu'elles bénéficient de ces
avantages. Ceux-ci peuvent être discutables même dans le contexte de
leurs obligations au chapitre des
politiques, bien qu'elles puissent aider à comprendre que les
entreprises publiques puissent avoir besoin d'un
soutien dont ne disposent pas les entreprises commerciales du secteur
privé.

Dans la perspective où le gouvernement fédéral et les provinces tentent
de limiter leurs besoins de liquidités,
les emprunts effectués par les entreprises publiques, ainsi que leurs
besoins au titre des subventions et
apports de capital, constituent une autre source de préoccupation. En
dépit du fait que les entreprises
fédérales se soient tournées davantage vers le marché financier privé
ces dernières années pour répondre à leurs
besoins de financement, il reste que la plupart de leurs emprunts
viennent alourdir le passif du secteur public.
Au niveau fédéral, la dette des entreprises publiques s'élevait à près
de 15 milliards de dollars a la fin de
la dernière année financière. L'effet des cessions d'éléments d'actif
sur la position financière du
gouvernement, toutefois, est loin d'être clair. Lorsqu'une entreprise
publique est vendue, il y a habituellement
une diminution immédiate des besoins de liquidités de l'État. Mais si,
comme cela arrive fréquemment, la valeur
aux livres d'une entreprise publique est supérieure à son prix sur le
marché, la vente de l'entreprise
entraînera une perte comptable; il en résultera alors une hausse plutôt
qu'une baisse du déficit gouvernemental.
Ainsi, la privatisation peut ne pas constituer une solution aux
problèmes financiers de l'État.

La performance des entreprises publiques ainsi que la taille et
l'étendue de ce secteur d'activité soulèvent
de toute évidence certaines questions importantes. Toutefois, si nous
admettons le fait que les entreprises
publiques ne sont pas uniquement orientées vers la recherche du profit
mais qu'elles font également partie de
l'appareil administratif et politique de l'État, la situation devient
beaucoup moins claire. Quand une
entreprise d'État disparaît, la fonction qu'elle devait assumer en
regard de certaines politiques doit souvent
être maintenue en ayant recours à un autre instrument de la politique
publique. Celui-ci, cependant, posera
presque à coup sûr des problèmes d'un autre ordre. Le recours à d'autres
solutions comporte des coûts et peut
avoir des conséquences plus sérieuses, à long terme, sur la croissance
du secteur gouvernemental et sur le
déficit public.

Objet et structure du rapport.

Les observations qui précèdent font ressortir la nécessité d'étudier la
question de l'entreprise gouvernementale
dans une large perspective, en tenant compte des pressions qui
s'exercent sur le gouvernement tout autant que
des instruments d'intervention dont il dispose. Les préoccupations au
sujet de la performance commerciale des
sociétés d'État devraient nous inciter à examiner le bien-fondé et la
pertinence des objectifs non commerciaux
de ces entreprises. Il faudrait voir jusqu'à quel point ces objectifs
sont effectivement atteints, et à quel
coût pour la société dans son ensemble. Nous devrions également nous
demander si les coûts de l'intervention
gouvernementale peuvent être réduits, soit en recourant à un autre
instrument de politique, soit en adoptant
de meilleures dispositions  administratives.

Telles sont les questions abordées dans ce rapport. Nous envisageons
l'entreprise publique comme une forme de
réponse aux pressions qui s'exercent en faveur de l'intervention de
l'État. Notre but est de déterminer,
premièrement, dans quelles circonstances l'entreprise gouvernementale
peut constituer un recours approprié et
deuxièmement, quel genre de dispositions administratives permettent
d'obtenir tous les avantages de cet
instrument de politique publique.

Étant donné le grand nombre d'entreprises publiques et l'étendue de
leurs activités, notre rapport repose
nécessairement sur un échantillon de cas. Nous avons intentionnellement
exclu certains secteurs, notamment les
institutions financières gouvernementales qui avaient fait l'objet d'un
rapport antérieur du Conseil
(Intervention et efficacité, publié en 1982), ainsi que les entreprises
culturelles, qui soulèvent des problèmes
complexes d'un caractère différent. Et même dans les secteurs qui
entrent dans le champ de notre analyse, nous
avons dû concentrer notre attention sur un nombre restreint de sociétés.

Certaines des entreprises publiques étudiées sont d'une telle taille et
d'une telle importance que les
conclusions auxquelles nous sommes parvenus concernant l'opportunité de
l'intervention publique et l'efficacité
des mécanismes de contrôle en place sont valables en soi. Mais au-delà
de ces cas particuliers, nous avons tenté
de dégager les tendances et les traits communs les plus importants. Bien
que chaque entreprise publique présente
des caractéristiques uniques, il y a certains traits importants qui
permettent de distinguer les entreprises
gouvernementales, dans l'un ou l'autre secteur, de tout autre instrument
pouvant être utilisé en vue d'atteindre
les mêmes objectifs. Il y a également certains problèmes particuliers au
niveau du contrôle qui sont propres
aux organismes poursuivant une gamme d'objectifs politiques et
commerciaux, peu importe qu'ils évoluent dans
le secteur privé ou le secteur public.

Bien que notre étude ait nécessairement des répercussions en regard des
délibérations présentes sur la
privatisation, notre intention n'est pas de présenter une liste de
sociétés dont l'État devrait se départir.
Nous cherchons plutôt à mettre l'accent sur les leçons que nous pouvons
tirer de l'expérience passée afin de
dégager les avantages et les inconvénients de l'entreprise publique. Une
meilleure compréhension des
caractéristiques de ces instruments d'intervention devrait éclairer les
efforts de restructuration du
portefeuille de sociétés que possèdent les gouvernements. A notre avis,
en effet, les considérations pertinentes
ont reçu beaucoup trop peu d'attention dans le débat public actuel.

Nous tenons, au départ, à préciser quelques termes: traitant de
l'entreprise gouvernementale nous utilisons les
termes «entreprise publique», entreprise «gouvernementale» et «société
d'État», voire à l'occasion «société de
la Couronne». Les sociétés du secteur privé, y compris celles dont les
actions sont négociées en Bourse, sont
appelées ici «entreprises privées» ou «sociétés privées».

Notre étude des entreprises publiques canadiennes commence, au chapitre
qui suit, par un examen de l'étendue
de la propriété publique au Canada ainsi que des facteurs qui peuvent
expliquer l'émergence du secteur des
sociétés d'État. Au chapitre 3, nous présentons notre cadre d'analyse et
d'évaluation des mérites relatifs de
cet instrument de la politique de l'État. Du chapitre 4 au chapitre 7,
nous analysons les données recueillies
sur les activités des entreprises publiques dans certains secteurs. Les
choix qui ont été faits visent avant
tout à jeter un certain éclairage sur le rôle que devraient jouer les
entreprises gouvernementales et sur les
problèmes de contrôle qu'elles soulèvent. Dans les chapitres 8 et 9,
nous nous penchons de façon plus attentive

sur les problèmes de contrôle décelés dans les chapitres antérieurs,
dans le but de préciser les éléments qui
devraient former un système d'imputabilité et de contrôle adéquat.
Enfin, au chapitre 10, nous présentons nos
conclusions ainsi que des observations sur certaines questions qui ont
une incidence sur la privatisation.

2- L'héritage du passé.

Les entreprises gouvernementales occupent manifestement une place
importante dans notre économie. Elles ont une
influence marquée dans toutes les régions et dans la plupart des
secteurs, et certaines d'entre elles ont une
taille impressionnante comparativement aux sociétés du secteur privé ou
aux ministères de l'État. Dans ce
chapitre, nous examinerons les forces qui sont à l'origine de
l'émergence et de la croissance de ce segment
important du secteur public. Nous ferons d'abord un certain nombre de
distinctions entre les entreprises
publiques et les organismes publics et privés connexes, suivi d'un court
exposé sur les dimensions de
l'entreprise publique; puis nous brosserons un tableau historique en
tentant de faire ressortir les facteurs
qui ont contribué a façonner le profil de développement observé.

Ce dernier exercice est forcément conjectural. Il n'existe pas de
«science» du gouvernement nous permettant de
prédire quand les décideurs privilégieront un instrument de politique
par rapport à un autre. A vrai dire, comme
l'ont fait remarquer certains, on pourrait avoir raison de s'inquiéter -
à un niveau plus global si une telle
«science» existait. Néanmoins, pour mieux comprendre l'entreprise
d'État, il importe d'essayer de voir pourquoi
cet instrument a eu la faveur des pouvoirs publics dans des
circonstances particulières. Cet exercice nous
fournira une toile de fond utile pour l'analyse plus normative à
laquelle nous nous livrerons dans les chapitres
subséquents.

Une forme d'organisation distincte.

Malgré l'absence de définition unique et généralement acceptée du terme
«entreprise publique», les entités
regroupées sous cette étiquette - par exemple, Air Canada, Pétro-Canada,
Hydro-Québec - présentent un certain
nombre de caractéristiques communes. Elles sont toutes la propriété, ou
du moins sont sous le contrôle, d'un
gouvernement; elles disposent d'une grande autonomie au niveau de
l'exploitation; et elles sont engagées de
façon importante dans des  activités que l'on pourrait qualifier de
commerciales. Chacune de ces
caractéristiques se prête à des interprétations différentes, et la ligne
de démarcation précise du secteur de
l'entreprise publique varie en conséquence. Mais il est clair que nous
avons affaire à des entités ayant une
double personnalité - qui est le reflet à la fois de leurs objectifs
commerciaux et des éléments de politique
publique que comportent leurs activités. Les entreprises
gouvernementales font partie du secteur public, mais
elles diffèrent fondamentalement des ministères et des autres organismes
de l'État. Ce sont généralement des
sociétés engagées dans des activités commerciales, mais tout en étant
fort différentes des entreprises privées.
Ces distinctions demandent à être examinées de plus près.

Ministères et organismes de l'État.

Les entreprises publiques entrent dans la catégorie générale des entités
publiques appelés «organismes non
ministériels». Dans le cas d'un ministère, c'est le ministre qui détient
le mandat et qui doit répondre de la
gestion et de la direction du ministère devant la législature. Les
organismes non ministériels, par contre, se
voient attribuer directement un mandat et des pouvoirs. Ils doivent
rendre compte à la législature, généralement
par l'entremise d'un ministre. Cette délégation de pouvoirs est loin
d'être complète; les ministres conservent
certains pouvoirs et responsabilités à l'égard de la conduite et des
activités des organismes non ministériels.
Cependant, un certain nombre de responsabilités résiduelles en matière
d'exploitation sont confiées aux
organismes non ministériels ou à leur commission ou conseil de
direction. Ces organismes jouissent donc d'une
autonomie beaucoup plus grande que les ministères de l'État.

L'autonomie sert des buts différents selon l'organisme en cause. Dans le
cas des organismes consultatifs ou
quasi-judiciaires, elle garantit l'indépendance par rapport au pouvoir
politique et facilite l'application de
règles de procédure clairement définies. L'autonomie peut aussi être un
moyen d'assurer une large
représentation. En effet, le principe de la représentativité régionale
ou sectorielle - souvent difficile à
mettre en application dans le cas des ministères - est tout à fait
réalisable lorsqu'un organisme est géré par
un conseil ou une commission.

L'autonomie accordée aux entreprises publiques est souvent fondée sur
des critères d'efficience économique
plutôt que d'être motivée par un souci d'impartialité politique. Les
méthodes bureaucratiques et les règles
applicables aux ministères sont parfois trop rigides pour les
entreprises publiques.

En outre, plusieurs d'entre elles sont régies par une législation
ouvrière différente. Les sociétés d'État de
six provinces (Alberta, Colombie-Britannique, Manitoba, Nouvelle-Écosse,
Québec et Saskatchewan) ainsi que
quelques grandes entreprises publiques ontariennes (par exemple, Hydro-
Ontario) et la plupart des entreprises
publiques fédérales sont assujetties à la législation ouvrière du
secteur privé; elles sont donc en mesure de
négocier sur ces questions à peu près de la même façon que leurs
homologues du  secteur privé. De même, les
ministères n'échappent pas facilement aux problèmes qui touchent les
grandes organisations en matière de
décision et de contrôle; la dévolution des pouvoirs que permet la
formation d'une entreprise publique aide à
réduire ces déséconomies d'échelle.

Sociétés d'État et sociétés privées.

Étant constituées en société, les entreprises publiques - à l'instar de
celles du secteur privé - ont la
capacité d'acheter et de vendre des biens, tout comme elles peuvent
poursuivre et être poursuivies en justice.

Mais il y a d'autres distinctions importantes entre les entreprises
publiques et les entreprises privées. Ces
différences tiennent souvent au fait que les entreprises publiques,
contrairement aux sociétés privées, servent
habituellement d'instrument de la politique de l'État.

Tout d'abord, en raison notamment de leurs responsabilités en matière de
politiques, de nombreuses entreprises
gouvernementales se voient accorder le statut de mandataires de la
Couronne. Cela leur confère l'immunité
juridique dans diverses circonstances, qui peuvent varier d'un
territoire à l'autre. L'un des points les plus
importants à cet égard est l'exonération de certains impôts sur le
revenu et impôts fonciers prélevés par
d'autres paliers de gouvernement. Les sociétés fédérales ne paient
généralement pas de taxes municipales - même
si elles peuvent les remplacer par des subventions - et les sociétés
provinciales ne paient habituellement pas
les impôts fédéraux sur les sociétés (la Loi fédérale de l'impôt sur le
revenu accorde une exonération aux
sociétés contrôlées à 90 % ou plus par des gouvernements provinciaux).

Une deuxième caractéristique qui différencie le secteur public et le
secteur privé a trait aux capitaux propres
et à la responsabilité limitée. La dette d'une société privée n'est
garantie que par l'actif de la société, et
rarement par les autres avoirs des actionnaires. La faveur dont jouit
cette formule juridique vient justement
de la nécessité de limiter la responsabilité des participants pour
pouvoir réunir les capitaux nécessaires. Par
contre, dans le cas des entreprises publiques, on considère généralement
que le gouvernement est responsable
des dettes contractées. Cela découle souvent du statut de mandataire ou
des dispositions de la loi constituante
de la société d'État; mais, même si la responsabilité juridique n'est
pas clairement précisée, le gouvernement
est souvent perçu comme le garant ultime de la dette des entreprises
publiques.

Il n'est pas étonnant de constater que les buts et attributions
spécifiques des entreprises publiques et privées
influent sur la façon dont elles sont contrôlées. Dans le cas des
sociétés gouvernementales, les mécanismes de
contrôle dépassent les pouvoirs traditionnels dont disposent les
actionnaires des sociétés privées - réception
de rapports, nomination du conseil d'administration et approbation de
certaines décisions du conseil. L'une des
principales différences à cet égard est que les ministres peuvent dicter
l'orientation et exercer un contrôle
avant même que ne se prennent les décisions. Dans le secteur public, le
contrôle est aussi plus fragmenté, car
plusieurs organismes se partagent le rôle de  l'actionnaire privé; le
gouvernement ou le Cabinet en ont les
principales attributions, mais la législature est également impliquée.
Chacun d'eux peut par ailleurs
représenter plusieurs points de contrôle: différents ministres et
ministères, les comités parlementaires et le
Vérificateur général.

Par ses caractéristiques distinctives, l'entreprise publique s'est
révélée un moyen intéressant de poursuivre
des objectifs particuliers. Les décideurs se sont laissés séduire par la
possibilité de combiner des objectifs
sociaux et des activités commerciales dans diverses circonstances. Dans
certains cas, les gouvernements ont été
attirés par la perspective de poursuivre certaines activités par le
truchement d'une organisation ayant une
indépendance relative par rapport au processus politique. Les
particularités juridiques des sociétés
publiquesnotamment les privilèges dont jouissent celles qui sont
mandataires de la Couronne - se sont avérées utiles
dans plus d'une situation. Ces considérations prendront plus de relief
lorsque nous ferons une rétrospective

des facteurs qui ont motivé la création d'entreprises publiques dans
l'histoire du Canada.

L'importance des entreprises publiques.

Pour mesurer la taille du secteur des entreprises publiques, il faut
définir des critères fonctionnels pour les
trois grands traits caractéristiques des entreprises publiques: la
propriété publique, l'autonomie
d'exploitation et la participation à une activité commerciale. Nous
avons donné à ces termes l'interprétation
suivante:

Propriété: Une entreprise publique (EP) doit être la propriété exclusive
du gouvernement Elle se distingue de
l'entreprise contrôlée par l'État (ECE), qui est effectivement contrôlée
par le gouvernement sans toutefois en
être la propriété exclusive.

Autonomie: Une entreprise publique fonctionne sans liens de dépendance
et peut se distinguer, sous ce rapport,
des ministères de l'État. Au nombre des indicateurs de cette autonomie,
on peut citer la constitution en
société, des états financiers préparés et vérifiés séparément, et une
commission de régie ou un conseil
d'administration.

Activité commerciale: Une entreprise publique fournit des biens ou des
services qui sont normalement produits
par le secteur privé, ou elle couvre au moins la moitié de ses dépenses
par des recettes autonomes.

L'appendice B donne la liste des sociétés qui répondent à notre
définition. En 1985, il y avait 236 entreprises
publiques et 23 entreprises contrôlées par l'État. Celles-ci possédaient
ou contrôlaient directement 268
filiales. Ce tableau ne tient pas compte des entreprises publiques au
niveau local (qui s'occupent de la
distribution de l'électricité et du gaz, du service téléphonique et des
transports en commun); on en dénombre
plus de 500, mais elles sont en général de petite taille et ne
représentent qu'une faible part de l'actif total
du secteur des entreprises publiques.

Les entreprises appartenant aux gouvernements ou contrôlées par ceux-ci
représentaient 26 % des immobilisations
nettes (y compris les stocks) de l'ensemble des sociétés canadiennes en
1983. L'importance de ce secteur,
mesurée par la taille de l'actif, traduit l'influence considérable des
services publics d'électricité des
provinces, qui ont un coefficient élevé de capital. Les entreprises que
possèdent ou contrôlent les pouvoirs
publics représentent moins de 5 % de l'emploi total dans l'économie. Au
sein du secteur public même, les
sociétés d'État ont toutefois un poids important - les employés des
entreprises détenues ou contrôlées par le

gouvernement fédéral ou les provinces fournissaient environ 35 % de
l'emploi total dans le secteur public.

Certaines des plus grandes entreprises au pays appartiennent au secteur
public. Une liste récente tirée de la
publication «The Financial Post 500» comptait 35 sociétés publiques,
dont 10 parmi les 100 premières. Les
entreprises publiques dominent l'industrie de l'électricité et occupent
une place importante dans les
transports, les communications et le secteur minier.

Le secteur des entreprises publiques provinciales est plus grand que
celui du gouvernement fédéral par la taille
de l'actif, en raison encore une fois des immobilisations considérables
des services publics d'électricité des
provinces. Les entreprises publiques fédérales comptent un plus grand
nombre d'employés et, comparativement aux
entreprises publiques provinciales, elles représentent une proportion
beaucoup plus élevée de l'emploi dans le
secteur public. Parmi les provinces, c'est au Québec et en Ontario que
le secteur de l'entreprise publique est
le plus important. Le Québec compte le plus grand nombre de sociétés, et
quelques entreprises québécoises (comme
la Caisse de dépôt et la SCF) détiennent elles-mêmes des avoirs
importants. Par rapport à la taille de
l'économie provinciale, cependant, c'est en Saskatchewan que les
sociétés sous propriété ou contrôle
gouvernemental occupent la place la plus importante.

La création d'entreprises publiques s'est accélérée dans les années 60
et 70. En effet, les deux tiers des
sociétés d'État qui existent à l'heure actuelle ont été constituées au
cours des années 70. Néanmoins, du point
de vue de l'emploi et de l'actif réel, la croissance des sociétés que
possèdent ou contrôlent les gouvernements
a généralement suivi le rythme de croissance de l'ensemble du secteur
des sociétés au Canada entre 1959 et 1983.
Les entreprises publiques ont perdu de leur importance relative dans
quelques secteurs - notamment les
transports et le commerce - alors qu'elles ont intensifié leur rôle dans
d'autres secteurs, en particulier les
mines et l'électricité.

Comment un ensemble aussi vaste et diversifié d'entités publiques a-t-il
pris forme? Pourquoi les entreprises
publiques sont-elles plus importantes dans certaines provinces et dans
certains secteurs que dans d'autres?
L'examen des facteurs historiques qui sont à l'origine de la création de
certaines des entreprises publiques
les plus importantes au pays peut contribuer à faire davantage de
lumière sur  ces questions.

Les étapes historiques importantes.

Avant 1929: le développement du pays et des provinces.

La période antérieure à 1929 a été dominée par trois facteurs: le défi
posé par la mise en valeur de l'immense
territoire canadien, le renforcement de la cohésion nationale et la
résistance au mouvement d'intégration avec
les États-Unis. L'entreprise publique a été l'un des moyens employés
pour répondre à ces défis. Par leur
intervention directe dans les secteurs des transports, des
communications et de l'énergie, les gouvernements
ont mis en place l'infrastructure nécessaire au développement du pays et
créé des liens entre des régions
disparates.

Plusieurs des services liés à l'aménagement de cette infrastructure
économique ne pouvaient être assurés avec
le maximum d'efficience que par un producteur unique, et l'entreprise
publique offrait, du même coup, une
solution aux problèmes soulevés par l'existence d'un monopole.

Bien sûr, les circonstances qui prévalaient à cette époque ne
contribuent qu'a expliquer la portée de
l'intervention gouvernementale dans l'économie. Elles n'expliquent pas
pourquoi l'entreprise publique a été le
moyen d'intervention employé dans un certain nombre de situations. Dans
la plupart des cas, d'autres mécanismes
d'intervention s'offraient, et ces solutions de rechange ont souvent été
retenues par d'autres gouvernements
pour faire face à des problèmes semblables.

Au niveau fédéral, l'intervention directe du gouvernement durant cette
période a porté essentiellement sur la
création de voies de transport. Même avant la Confédération, les
gouvernements canadien et britannique étaient
engagés dans la construction et l'exploitation de canaux pour desservir
l'empire commercial du Saint-Laurent
En 1841, les Provinces Unies du Canada achetèrent le canal de Welland -
entre les lacs Ontario et Érié - et
elles légiférèrent pour autoriser le nouveau Conseil des travaux publics
à étendre le réseau de canaux. C'est
là le premier recours officiel à l'entreprise publique au Canada. Avant
1867, on a aussi confié à des sociétés
d'État l'administration des installations portuaires. Dans ce cas, la
formule de la création d'une société
présentait certains avantages au plan administratif; en particulier,
elle permettait au gouvernement de se doter
d'un organisme pouvant, de son propre chef, posséder des biens ainsi que
poursuivre et être poursuivi en
justice, tout en permettant (par le biais de sa commission ou de son
conseil d'administration) une
représentation adéquate des divers intérêts locaux.

L'intervention directe de l'État dans les transports s'est intensifiée
après la Confédération, en raison
notamment de l'engagement pris par le gouvernement fédéral en matière de
construction ferroviaire. Le nouveau
gouvernement national a ainsi assumé la propriété de la société Prince
Edward Island Railway et prolongé le
chemin de fer Intercolonial - comme il l'avait promis - jusque dans les
Maritimes. Des gouvernements provinciaux
sont aussi devenus propriétaires de chemins de fer; les lignes du
Temiskaming and Northern Ontario et du Pacific
Great Eastern répondaient au désir des gouvernements de l'Ontario et de
la Colombie-Britannique de développer
leur arrière-pays. En même temps, les deux niveaux de gouvernement
accordaient diverses formes d'aide - des
prêts, des cautions, des subventions et des concessions foncières - pour
encourager le secteur privé à s'engager
dans la construction ferroviaire. L'étendue de l'aide publique accordée
au Canadien Pacifique pour achever
rapidement la réalisation d'un chemin de fer transcontinental
entièrement canadien a, incidemment, donné lieu
à un débat public fort houleux à l'époque.

Pour de nombreux observateurs, la création de la Compagnie des chemins
de fer nationaux du Canada (qui devint
plus tard le Canadien National, ou CN) était le prolongement logique de
l'intervention massive de l'État dans
ce secteur. Les trois chemins de fer nationaux - le Canadien-Nord, le
Grand Tronc et sa filiale le Grand Tronc
Pacifique - qui furent absorbés par le CN étaient déjà lourdement
tributaires des deniers publics et
constituaient, dans une large mesure, des instruments de la politique
nationale. La nationalisation survenue
à la fin de la Première Guerre mondiale a été décrite dans les termes
suivants:

«La nationalisation n'était pas tant une question de principe qu'une
nécessité pratique: il s'agissait de
prévenir la faillite d'entreprises dans lesquelles de nombreuses
personnes avaient investi leurs épargnes,
d'empêcher le démantèlement de réseaux de transport ayant une grande
importance nationale et d'écarter la
possibilité de faire un tort considérable au crédit du Canada sur les
marches financiers à l'étranger».

Cette interprétation, par ailleurs fort répandue, met toutefois un
accent indu sur les facteurs qui ont
précipité la nationalisation. Même si le gouvernement avait de bonnes
raisons de prendre en charge ces sociétés
pour leur éviter la faillite, la question peut-être plus pertinente est
de savoir comment les chemins de fer
en cause en étaient venus là. Pourquoi la réglementation n'a-t-elle pas
donné de résultats satisfaisants au
Canada, alors qu'elle a continué de s'appliquer dans le cas de
l'industrie ferroviaire américaine?

L'auteur d'une récente étude effectuée pour le compte du Conseil fait
valoir que la réglementation s'est révélée
un échec au cours de cette période parce qu'elle ne s'appuyait pas sur
des lois ou des traditions ayant pour
effet de lier l'État dans une relation contractuelle équitable. Aux
États-Unis, le pouvoir judiciaire accordait
un degré élevé de protection aux entreprises privées assujetties à la
réglementation; plus précisément, les
tribunaux y ont interprété les dispositions constitutionnelles régissant
le caractère sacré du contrat comme
signifiant que le capital réglementé avait droit à un certain niveau de
revenu non confiscable. L'absence de
garanties semblables au Canada donna lieu à des problèmes particuliers
lorsque le système de réglementation fut
soumis aux  tensions et pressions politiques de la Première Guerre
mondiale. A l'époque, l'organisme charge de
réglementer le transport ferroviaire (la Commission des chemins de fer
du Canada) trouva de plus en plus
difficile d'accorder des augmentations de tarif pour l'ensemble de
l'industrie, en raison de l'imposant surplus
d'exploitation affiché par le Canadien Pacifique. Cette situation
s'avéra désastreuse pour le Canadien-Nord,
le Grand Tronc et le Grand Tronc Pacifique, qui étaient tous beaucoup
plus endettés et avaient des frais
d'exploitation plus élevés que le Canadien Pacifique. Dans cette
perspective, la création du CN était moins le
produit du pragmatisme ou de la préférence des Canadiens pour
l'entreprise publique que le reflet du
sousdéveloppement du cadre législatif et réglementaire au Canada:

«Le gouvernement canadien fit une intervention que l'on pourrait
qualifier, au mieux, de discriminatoire. Peu
importe que ces résultats aient échappe à la volonté des responsables
Une chose est claire: en définitive, le
capital n'était protégé de la confiscation que par la bonne volonté de
l'État. Sans la protection accordée par
une constitution écrite garantissant le droit à la propriété privée,
cette garantie s'est avérée insuffisante».

Au niveau provincial, un des événements les plus marquants de cette
période a été la création d'Hydro-Ontario.
Au début du siècle, les Ontariens se sont mis à réclamer avec de plus en
plus d'insistance que les pouvoirs
publics prennent en charge la distribution de l'électricité. Les
entreprises manufacturières établies dans les
petites villes ontariennes craignaient de se voir refuser l'accès à
l'énergie hydro-électrique, alors que les
Torontois s'inquiétaient des profits réalisés par le monopole privé qui
détenait la franchise pour leur ville.
La réaction initiale du gouvernement provincial fut de permettre aux
municipalités de se lancer dans le
transport, la distribution et la production d'électricité. Au cours des
années qui suivirent, cependant, les
pressions en vue d'obtenir de l'«énergie bon marché» par le biais de la
propriété publique se sont intensifiées.

Le nouveau gouvernement conservateur créa la Commission hydroélectrique
de l'Ontario qui devint, en 1906,
HydroOntario. Le nouvel organisme était au départ une société qui
achetait de l'électricité auprès de producteurs
privés pour l'acheminer vers les réseaux municipaux. Toutefois, sous la
gouverne de son premier président, Adam
Beck, la société a élargi le champ de ses activités, acquérant ainsi une
plus grande autonomie par rapport au
gouvernement. Hydro-Ontario s'est lancée activement dans la production
d'électricité en 1914 et, au début des
années 20, avec le parachèvement d'une centrale à Niagara Falls - la
centrale Sir Adam Beck numéro 1 - elle
devenait la plus grande entreprise de services publics de la province.

On a tenté d'expliquer de diverses façons le recours à la propriété
publique en Ontario, au contraire de ce
qu'ont fait la plupart des autres gouvernements en Amérique du Nord. Au-
delà des personnalités en cause
notamment Beck, l'incarnation même du pouvoir public - la production
ontarienne d'hydro-électricité était
tellement dominée à  l'époque par le Niagara que ce secteur présentait
plus que nulle part ailleurs - au Québec,
par exemple - les caractéristiques d'un monopole naturel. En outre, les
éléments d'ordre juridique cités plus
haut dans le cas du CN ont ici aussi joué un rôle. Par rapport aux
États-Unis, l'expansion des pouvoirs publics
a été facilitée par l'absence de protection législative pour les
monopoles franchisés qui avaient auparavant
fourni et distribué la plus grande partie de l'électricité en Ontario.
Les garanties juridiques qui auraient
été nécessaires pour empêcher qu'une telle situation ne se produise et
pour établir la base d'un système
équitable et pratique de réglementation n'existaient tout simplement
pas.

Les arguments en faveur de l'entreprise publique dans le domaine de
l'électricité devaient l'emporter ailleurs
au Canada également. Bien avant le milieu du siècle, le Québec, la
Nouvelle-Écosse, le Nouveau-Brunswick, le
Manitoba et la Saskatchewan s'étaient donne des commissions ayant le
pouvoir de produire et de distribuer
l'électricité.

Le domaine des télécommunications a aussi été le théâtre de pressions
semblables a celles qui ont contribué à
la propriété publique des services d'électricité. Au début du siècle,
les regroupements d'agriculteurs, les
petites entreprises et les municipalités réclamaient à l'unanimité la
propriété publique des installations
téléphoniques. Le gouvernement fédéral a fini par rejeter l'idée de la
propriété gouvernementale, mais il a

quand même confié à la Commission des chemins de fer le pouvoir de
réglementer les compagnies de téléphone
relevant de la compétence fédérale. Dans les provinces des Prairies,
cependant, les autorités locales se sont
montrées beaucoup plus réceptives aux arguments de ceux qui prônaient la
propriété publique. Immédiatement après
la création de la province de l'Alberta, en 1905, le nouveau
gouvernement a commencé à acheter de petites
installations téléphoniques municipales et à installer des lignes
interurbaines. Le Manitoba et la Saskatchewan
emboîtèrent le pas, si bien qu'en 1910 les trois gouvernements avaient
déjà acquis l'actif du réseau Bell sur
leur territoire respectif.

La création de ces sociétés publiques de téléphone traduisait les
besoins de développement des collectivités
et des régions éloignées des Prairies. On a décrit dans les termes
suivants le problème auquel faisaient face
les gouvernements de ces nouvelles provinces:

«Une population très éparpillée et fort intelligente exigeait
l'installation immédiate de téléphones sur une
grande échelle. L'entreprise privée dans l'industrie du téléphone,
habituée à une demande provenant
essentiellement des régions industrialisées, ne pouvait répondre à la
demande des régions rurales, qui
exigeaient une expansion immédiate».

On aurait pu faciliter l'expansion souhaitée du service téléphonique
rural en offrant une subvention
suffisamment alléchante à Bell, qui constituait la principale solution
de rechange dans le secteur privé.
Cependant, les gouvernements provinciaux n'avaient pas le pouvoir de
légiférer en regard de la compagnie Bell,
qui relevait de la compétence fédérale; et l'on croyait partout que
cette entreprise, qui appartenait à des
intérêts de l'Est et qui était installée dans l'Est, pourrait réaliser
des profits excédentaires. Ces
préoccupations jouèrent un rôle important  en faveur de la propriété
publique dans les trois provinces de
l'Ouest.

La propriété publique au niveau provincial a joui d'une faveur plus
généralisée dans le cas de l'industrie des
spiritueux. Les mouvements de tempérance qui ont oeuvré durant les
premières années d'existence du Canada
réclamaient avec vigueur que le commerce des spiritueux soit placé sous
contrôle gouvernemental. Ces efforts
ont abouti à l'adoption de la Loi de tempérance du Canada de 1878, qui
permettait aux localités de tenir un
référendum et d'interdire le commerce de l'alcool sur leur territoire.
La prohibition devint une force politique
importante avec l'éclatement de la Première Guerre mondiale, si bien
qu'en 1919 des restrictions étaient en
vigueur partout au pays. Cependant, l'administration et l'application de
ces restrictions n'allèrent pas sans
poser de sérieux problèmes. En 1921, la Colombie-Britannique et le
Québec furent les premières provinces à lever
la prohibition et à établir des organismes gouvernementaux détenant le
monopole de la distribution et de la
vente des spiritueux. Les partisans de l'Ontario Temperance Act (1910)
réussirent à remporter un certain nombre
de référendums avant 1926 et à faire élire un gouvernement provincial
favorable à l'abrogation de la
prohibition. En 1930, toutes les provinces, sauf l'?le-du-
Prince-Édouard, avaient suivi l'exemple de la
Colombie-Britannique et du Québec.

Le premier ministre Ferguson de l'Ontario a résumé en ces termes les
arguments justifiant le remplacement de
la prohibition par un régime de propriété publique:

«Malgré la vigilance et les efforts incessants des agents de la paix, le
commerce clandestin est florissant et
ceux qui se chargent de répondre à la demande de spiritueux
s'enrichissent par le trafic».

«Ne serait-il pas préférable de répondre à cette demande par des canaux
dûment réglementés et d'utiliser les
bénéfices réalises, non plus pour enrichir le petit nombre, mais pour
améliorer les hôpitaux, les écoles, les
routes et les autres services publics?».

Plutôt que de retenir la formule de la propriété publique, les provinces
auraient pu laisser le secteur privé
s'occuper de la distribution et de la vente des spiritueux, tout en
appliquant une combinaison quelconque de
réglementation et de fiscalité. Mais une réglementation limitant
sérieusement la disponibilité des spiritueux
aurait laissé les provinces aux prises avec de graves problèmes
d'application de la loi. Par ailleurs, la
fiscalité constituait un moyen efficace de recueillir les recettes dont
les provinces avaient besoin, mais, en
soi, elle ne permettait pas de satisfaire les revendications de ceux qui
étaient fermement convaincus de la
nécessité de régir la distribution et la vente de cette substance
nocive. Par la propriété publique, les
gouvernements pouvaient éviter les problèmes extrêmement épineux que
comporterait toute mesure visant a limiter
la disponibilité des spiritueux, tout en donnant l'assurance que ces
produits étaient sous le contrôle des
autorités.

1930-1960: une période de crise.

Cette seconde période a été caractérisée par une série de crises: la
Grande Crise, la Seconde Guerre mondiale
et la reconstruction d'après-guerre. L'entreprise publique a souvent été
mise à contribution comme moyen de
résoudre les problèmes et de répondre aux besoins de cette époque.

Mais l'année 1930 n'a pas marqué la fin des efforts du gouvernement pour
renforcer l'unité nationale et protéger
la souveraineté politique du Canada. En effet, cette période a été
témoin de la création de deux des plus
importantes entreprises de «développement de la nation», à savoir Radio-
Canada et Air Canada.

La Commission canadienne de radio-diffusion (CCRD), créée en 1932, avait
pour mission d'assurer des services
de radiodiffusion et de réglementer les activités des entreprises
privées dans ce secteur La création d'une
entreprise publique faisait suite aux recommandations d'une Commission
royale d'enquête (la Commission Aird)
et d'un comité de la Chambre des communes, qui avaient l'une et l'autre
fait valoir les possibilités de la
radiodiffusion comme instrument d'intégration nationale. Cette mesure se
voulait aussi une réponse à la menace
que la radiodiffusion canadienne ne soit éventuellement dominée par les
émissions en provenance des États-Unis.
Le secteur privé était peu disposé à investir dans l'établissement d'un
réseau national. En même temps, la

British Broadcasting Corporation, mise sur pied en 1927, constituait un
exemple fort encourageant de ce que
pouvait faire la propriété publique. En 1936, la CCRD faisait place à la
Société Radio-Canada, une institution
plus indépendante dont la surveillance était confiée à un bureau de neuf
gouverneurs.

La création de la société des Lignes aériennes Trans-Canada (devenue
plus tard Air Canada) en 1937 a été motivée
par des considérations très proches de celles qui ont présidé à la
création de Radio-Canada. Dans ce cas
également, on craignait que les entreprises américaines ne viennent
combler le vide laissé par l'absence de
service national et n'accaparent une place dominante sur le marché
canadien. En présentant la Loi sur les Lignes
aériennes Trans-Canada, le ministre CD Howe a, à l'époque, exposé le
problème en ces termes:

«Le Canada est peut-être l'un des rares pays du monde qui ne soit pas
doté d'un service aérien régulier
national. Beaucoup de Canadiens, allant d'un endroit à l'autre de leur
pays, se voient forces d'emprunter les
routes aériennes des États-Unis. Nous vendons des timbres de la poste
aérienne, mais une bonne partie de nos
courriers sont expédiés de l'autre côte de la frontière, pour être
transportés par des avions américains, puis
ramenés au pays à l'endroit le plus rapproche de leur lieu de
destination».

Les Lignes aériennes Trans-Canada étaient au départ une filiale à 100 %
du CN. Comme dans le cas de
RadioCanada, la décision de créer une entreprise publique n'a été prise
qu'après que le gouvernement ait constaté
que cette entreprise n'intéressait pas les investisseurs privés. Un
partenaire privé éventuel, le Canadien
Pacifique, rejeta une proposition qui aurait fait de la nouvelle
compagnie aérienne une entreprise mixte; en
tant que partenaire minoritaire, le Canadien Pacifique aurait eu raison
de craindre que certaines initiatives
prises dans l'intérêt public n'aient éloigné la compagnie aérienne de
ses objectifs strictement commerciaux.
L'entreprise gouvernementale offrait en outre une solution relativement
commode à un problème assez urgent. Les
efforts antérieurs en vue d'établir un service aérien transcontinental
avaient selon toute apparence mis à
l'épreuve la patience du gouvernement:

«Le nombre de sociétés qui se sont lancées dans ce service
(transcontinental) et qui ont disparu ne se compte
plus. Notre tâche, au Canada, consiste à établir ce service sans perdre
toutes les énergies qui y ont été
consacrées depuis dix ans».

L'utilisation de l'entreprise publique comme moyen de rétablir la
stabilité du marché est fort bien illustrée
par une troisième grande société fédérale créée dans les années 30, la
Commission canadienne du blé. Le
gouvernement de RB Bennett avait, au départ, favorisé un régime de
marché libre pour le blé, centré sur les
opérations du Winnipeg Grain Exchange. La baisse des cours du blé tout
au long des années 20 avait amené les
producteurs de l'Ouest à se regrouper en coopératives (ou «pools»),
établies sur une base provinciale et
coordonnées par un organisme central de ventes. Cette formule eut du
succès jusqu'à la fin des années 20, alors
qu'éclata la Grande Crise et que les prix du blé s'effondrèrent. Entre
autres mesures d'aide aux agriculteurs,

le gouvernement fédéral prit le contrôle de l'organisme central de
ventes pour empêcher l'éclatement des groupes
de producteurs. C'était là le début d'une série d'initiatives par
lesquelles «le gouvernement canadien en
viendrait à intervenir massivement - un rôle auquel il n'allait plus
pouvoir échapper malgré toutes ses bonnes
intentions».

Devant la chute des prix du blé et se trouvant aux prises avec des
surplus sans cesse croissants, le
gouvernement créa la Commission canadienne du blé en 1935. Le nouvel
organisme n'était pas destiné à être un
monopole, mais devait plutôt coexister avec le Winnipeg Grain Exchange.
Effectivement, même en 1938, le ministre
de l'Agriculture réitérait l'intention du gouvernement de «ne pas
intervenir dans le commerce des céréales et
de laisser la commercialisation de notre blé au système des marchés à
terme». Ce n'est pas ainsi que les choses
allaient pourtant se passer. Les fortes pressions à la hausse qui se
sont exercées sur les prix au cours de la
Seconde Guerre mondiale allaient amener le gouvernement à suspendre les
marchés à terme sur le blé. Depuis 1943,
la Commission canadienne du blé détient le monopole de la vente du blé
canadien.

Les sociétés d'État de la Seconde Guerre mondiale.

Pendant la Seconde Guerre mondiale, le secteur des entreprises publiques
fédérales a connu une expansion
considérable. Cette période a vu naître 33 sociétés d'État, la plupart
en vertu des pouvoirs spéciaux impartis
au ministre des Munitions et Approvisionnements. Un certain nombre de
ces sociétés n'avaient qu'un rôle
administratif, étant chargées, par exemple, de la coordination de la
production privée, de l'entreposage et de
la distribution des matériaux et des fournitures, du contrôle des prix
des denrées, ou de la construction des
maisons du temps de guerre. D'autres sociétés étaient engagées  dans la
production d'une vaste gamme de biens
et fournitures requis pour l'effort de guerre.

Il importait, en temps de guerre, de se doter d'organismes capables de
contribuer à l'efficacité de la
production. Les sociétés d'État jouissaient d'une liberté et d'une
souplesse d'exploitation favorables à
l'efficacité et, dans bien des cas, elles constituaient une formule
préférable à celle du ministère. Le modèle
de la société d'État était en outre plus séduisant pour les ressources
humaines «à un dollar par an» que le
gouvernement cherchait à emprunter au secteur privé pour l'aider à gérer
les programmes de guerre.

L'entreprise publique a su se révéler utile également lorsqu'il a fallu
mettre rapidement de nouvelles usines
en service pour répondre au besoin urgent de matériaux de guerre. La
construction de l'usine de caoutchouc
synthétique de la Polymer, à Sarnia, est souvent donnée en exemple de ce
qui peut être fait lorsqu'on sait
mettre efficacement en oeuvre les ressources du secteur public. Même si
l'on peut concevoir que ce projet aurait
pu être réalisé aussi efficacement par une entreprise privée sous
contrat, l'élaboration et la négociation d'une
entente satisfaisante à cette fin avec une entreprise privée
(arrangement qui aurait été compliqué, en temps
de guerre, par la nécessité de s'assurer de la disponibilité des
matériaux de construction requis) auraient à
elles seules pris un temps considérable. En recourant à une entreprise
publique, le gouvernement a pu réagir
très vite à la situation de crise créée par le fait que le Japon avait
pris le contrôle de quelque 90 % des
réserves mondiales connues de caoutchouc naturel.

Alors que la plupart des entreprises publiques du temps de guerre ont
été dissoutes à la fin des hostilités,
un nombre important de ces sociétés ont continué a opérer. On compte
parmi celles-ci l'Eldorado Mining and
Refining Limited, qui avait un rôle jugé essentiel à jouer dans la
production d'uranium. La Polymer Corporation
Limitée (plus tard rebaptisée Polysar) est restée sous un régime de
propriété publique, ce qui traduisait en
partie la volonté du gouvernement de soutenir l'industrie du caoutchouc
synthétique. La société «Les arsenaux
canadiens», née du regroupement de six usines de munitions, a permis au
gouvernement de se donner une capacité
permanente en matière de mise au point et de production d'armes. Les
installations de recherche nucléaire
établies durant la guerre ont été maintenues; elles sont à l'origine de
la société Énergie atomique du Canada
Limitée (EACL).

L'entreprise publique en Saskatchewan.

Un fait marquant de cette période fut l'élection en Saskatchewan du
premier gouvernement CCF (Cooperative
Commonwealth Federation), sous la direction de TC Douglas. En 1933, lors
de son premier congrès national, le
parti CCF avait appuyé une déclaration de principe (devenue plus tard le
manifeste de Régina) dans laquelle on
faisait l'éloge de la propriété publique et de la planification
centrale:

Nulle part ailleurs que dans un régime de propriété et d'exploitation
publiques les consommateurs ne pourront
jouir de tous les avantages découlant du contrôle et de la production de
masse centralisés.

Le gouvernement CCF qui a pris le pouvoir en Saskatchewan en 1944 voyait
dans l'entreprise publique un
instrument de développement et de diversification de l'économie. Le
Trésorier provincial, l'honorable CM Fines,
a exprimé plus tard la position du gouvernement dans les termes
suivants:

Certains domaines de l'activité humaine sont nettement l'affaire du
gouvernement. En premier lieu, tout
gouvernement a la responsabilité de voir a ce que ses citoyens puissent
se procurer des biens et services en
quantité convenable, sans avoir à payer un prix qui constitue de
l'exploitation. On pourrait inscrire dans cette
catégorie les entreprises comme celles qui s'occupent d'électricité, de
téléphone et d'assurances. En second
lieu, dans une province qui se consacre dans une aussi grande mesure à
certaines cultures spécialisées, le
gouvernement a le devoir de promouvoir la plus grande diversification
possible de l'économie - afin d'atténuer
les dangers que comporte une trop grande dépendance à l'égard d'une
source unique de revenu.

Les premières entreprises publiques de la Saskatchewan ont donc été
créées dans le dessein de concrétiser le
potentiel que recelaient les ressources de la province - notamment la
laine, le cuir, le poisson, le bois
d'oeuvre, les fourrures et les minéraux. Le gouvernement s'est engagé
activement dans le secteur des transports
par la formation d'une société de transport par autocar (la Saskatchewan
Transportation Company, créée en 1946)

et d'une compagnie aérienne provinciale (la Saskatchewan Government
Airways, créée en 1947). Des monopoles
publics furent établis pour le service téléphonique (la société
Saskatchewan Government Telephones, formée en
1947), l'électricité (la Saskatchewan Power Corporation, créée en 1949),
et l'assurance-automobile (la
Saskatchewan Government Insurance, constituée en 1944). L'entreprise
publique fut également mise à contribution
pour répondre aux besoins immédiats de reconstruction au cours de la
période d'après-guerre.

Le rôle important confié à l'entreprise publique en Saskatchewan a
éventuellement fait naître le besoin de
mettre en place des mécanismes spéciaux de gestion et de contrôle. La
Crown Corporations Act de 1947 définissait
dans les grandes lignes les pouvoirs des sociétés d'État et donnait un
fondement législatif à plusieurs des
organismes constitués au cours de cette période. La loi prévoyait
également la création du Government Finance
Office, un organisme central de planification et de coordination ayant
notamment la responsabilité d'approuver
les budgets d'immobilisations des sociétés de la Couronne. Les ministres
se virent confier un rôle de premier
plan en matière de planification et de contrôle, occupant la présidence
du conseil des diverses entreprises de
l'État et formant le conseil d'administration du Government Finance
Office.

Certes, l'attrait de l'entreprise publique découlait en partie de
considérations idéologiques, mais il peut
aussi s'expliquer par le fait que cet instrument permettait au
gouvernement d'avoir un meilleur contrôle sur
les décisions touchant l'économie de la province. Les décisions en
matière d'investissement, qui autrement
auraient été prises dans des sièges sociaux situés à l'extérieur de la
province et peut-être même à l'étranger,
se trouvaient désormais subordonnées aux priorités de la planification
gouvernementale. Par l'entremise des
entreprises d'État, le gouvernement de la Saskatchewan pouvait
poursuivre les orientations qu'il jugeait
appropriées dans le domaine des transports et des télécommunications ou
la réglementation provinciale n'avait
qu'une portée limitée en raison de l'étendue des pouvoirs fédéraux tout
comme il pouvait faire face à la menace
de pratiques anticoncurrentielles et de profits abusifs de la part des
grandes sociétés nationales. En ce sens,
la propriété gouvernementale contribuait à donner à la province le moyen
de remédier à des situations qui lui
paraissaient découler de la faiblesse de la politique de concurrence ou
de l'insuffisance de la réglementation
au palier fédéral.

Les sociétés financières du gouvernement.

A la fin de la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement fédéral a
commencé à se retirer des activités de
production pour se contenter plutôt d'intervenir à l'occasion pour
corriger une situation particulière ou offrir
des stimulants. Les sociétés financières gouvernementales, qui pouvaient
servir à la fois à pallier les
imperfections du marché et à favoriser certaines activités économiques,
ont proliféré au cours de la période
d'après-guerre. Les efforts du gouvernement fédéral ont surtout porté
sur les secteurs de l'habitation, des
affaires, de l'exportation et du financement agricole.

La Banque d'expansion industrielle (fondée en 1944 et qui allait devenir
la Banque fédérale de développement)
avait pour mission d'offrir du crédit à moyen et à long termes aux
petites et moyennes entreprises qui
n'arrivaient pas à trouver du financement à des conditions raisonnables
sur le marché. La Société d'assurance
des crédits à l'exportation (créée aussi en 1944 et qui est devenue plus
tard la Société pour l'expansion des
exportations) offrait aux exportateurs canadiens des programmes
d'assurance et de financement semblables à ceux
que plusieurs des partenaires commerciaux du Canada avaient déjà mis en
place. La Société centrale d'hypothèques
et de logement fut fondée en 1945 dans le but d'administrer la Loi
nationale sur l'habitation, qui venait d'être
modifiée. Cette société a élargi plus tard son champ d'action au crédit
hypothécaire, à l'assurance-prêt
hypothécaire, à la consolidation de parcelles de terrain destinées à la
construction domiciliaire ainsi qu'à
la promotion de la rénovation urbaine. Les origines de la Commission du
prêt agricole remontent à l'époque de
la chute des prix des denrées à la fin des années 20, alors que les
agriculteurs eurent besoin d'une aide
financière autant à long terme qu'à court terme. L'organisme a été
restructuré en 1959 et, sous le nouveau nom
de Société du crédit agricole, il est devenu une source importante de
crédit à long terme pour les agriculteurs.

Le gouvernement aurait pu employer d'autres moyens pour aider certains
groupes d'emprunteurs, mais les
entreprises financières fédérales se sont généralement vu confier un
éventail plus large de responsabilités en
rapport avec l'administration de diverses lois  fédérales. Ces
responsabilités supposaient par ailleurs des
fonctions commerciales que les ministères étaient mal préparés à
assumer.

En créant une entreprise publique, le gouvernement marquait aussi son
engagement à venir en aide à certains
groupes bien organisés et influents. De plus, comme les sociétés d'État
se lançaient dans des activités qui
n'intéressaient pas le secteur privé, elles ne suscitaient pas
d'inquiétude ou d'opposition chez les entreprises
privées oeuvrant dans l'industrie. A cet égard, il est utile de signaler
que le secteur du crédit et des
assurances est l'un des rares aux États-Unis où les sociétés publiques
fédérales ont une présence importante.

Après 1960: la transformation de l'économie.

La période qui a suivi 1960 a été marquée par une augmentation
particulièrement rapide du nombre d'entreprises
publiques. Les sociétés d'État créées au cours de cette période se sont
vu confier une diversité d'objectifs:
certaines ont servi à corriger des problèmes structurels et à promouvoir
la croissance, mais aussi à mettre
divers groupes à l'abri des vicissitudes de l'évolution économique;
d'autres ont servi à promouvoir les
aspirations nationales et à répondre aux besoins particuliers de
certaines régions du pays; d'autres enfin ont
été mises à contribution dans des conflits de compétence entre les
provinces et le gouvernement fédéral. Alors
que plusieurs des premières entreprises publiques étaient des monopoles,
les sociétés d'État créées plus
récemment ont eu pour la plupart à relever le défi de poursuivre
simultanément des objectifs sociaux et
commerciaux dans un contexte de marché concurrentiel. Depuis 1960, les
sociétés gouvernementales ont encore
accru leur présence dans le domaine de l'électricité et ont acquis une
place importante dans le secteur des
mines et celui du pétrole et du gaz. Cette période a par ailleurs été
témoin de l'émergence de nouvelles formes
d'organisation, dont les entreprises mixtes et les entreprises en
coparticipation regroupant des sociétés
privées et publiques.

Les entreprises fédérales.

Plusieurs des entreprises fédérales de création récente sont le fruit
des efforts déployés par le gouvernement
pour soutenir certaines activités jugées importantes du point de vue de
l'emploi ou du développement, ou encore
parce qu'elles permettent de contribuer à la poursuite d'objectifs plus
abstraits comme le renforcement de
l'unité nationale.

La question de l'emploi a été primordiale dans plusieurs cas où le
gouvernement s'est porté au secours
d'entreprises en difficulté. La Société de développement du Cap Breton
(DEVCO) est le produit de l'un des plus
importants de ces «sauvetages». Même si l'économie du Cap Breton était
largement tributaire des mines de
charbon, il était reconnu depuis longtemps que l'industrie n'était pas
viable. Malgré une aide fédérale directe
et indirecte considérable, la Dominion Steel and Coal Corporation
(DOSCO), importante entreprise privée, avait
épongé des pertes ou à peine fait ses frais sur ses opérations
houillères pendant le plus clair des deux
décennies qui ont suivi la  Seconde Guerre mondiale. Lorsque DOSCO a
annoncé son intention de discontinuer
l'extraction du charbon au Cap Breton - en dépit de la promesse d'un
accroissement de l'aide fédérale le
gouvernement a été forcé de reconnaître qu'il ne pouvait permettre la
fermeture des mines, ce qui aurait mis
en chômage quelque 6 500 mineurs. Il s'est également rendu à l'évidence
que les subventions
nécessairess'élevant à environ 8 $ la tonne en 1965, soit 3 000 $ par
mineur - porteraient à un niveau prohibitif les
garanties requises pour intéresser un producteur privé.

Retenant pour l'essentiel la solution recommandée par un groupe de
travail, le gouvernement fédéral a créé la
société DEVCO en 1967 dans le cadre d'une stratégie visant à accroître
l'efficacité des mines de charbon tout
en réduisant la dépendance de la région à l'égard de cette industrie. Il
espérait ainsi pouvoir éliminer
graduellement l'exploitation houillère, à mesure que la division du
développement industriel de DEVCO réussirait
à promouvoir de nouvelles activités économiques et à diversifier
l'assise économique de la région. Alors que
ni l'un ni l'autre des deux principaux partis politiques fédéraux
n'avaient préconisé l'entreprise publique
avant que DOSCO ne décide de fermer ses mines, la formule finit par être
perçue comme une solution réaliste à
un problème particulièrement épineux.

Dans d'autres cas, il faut chercher ailleurs que dans la protection des
emplois le fondement des efforts
consentis par le gouvernement fédéral en vue de soutenir certaines
activités. Prenons l'exemple de l'achat de
la société de Havilland Aircraft of Canada Limitée, en 1974, des mains
de son propriétaire, la société
britannique Hawker Siddeley. Avant d'acheter l'entreprise, le
gouvernement fédéral se trouvait dans la même
situation qu'avec DOSCO; il en était rendu à subventionner massivement
une activité que les propriétaires
euxmêmes étaient peu disposés à soutenir. Le gouvernement a préféré se
porter acquéreur de la société de Havilland
pour éviter la disparition du Dash 7, dans lequel il avait investi des
sommes considérables et qui, espérait-il,

allait permettre au Canada de devenir un chef de file dans la production
d'un avion à décollage et atterrissage
courts (ADAC).

Le désir d'avoir une présence canadienne importante dans certaines
industries - qui a incité le gouvernement
à intervenir dans la fabrication des avions - a aussi été l'un des
éléments à l'origine de la création de
plusieurs autres sociétés, notamment d'une importante société mixte, la
Corporation de développement du Canada
(CDC). Suivant la proposition initiale de l'honorable Walter Gordon,
présentée dans son budget de 1963, la CDC
devait être un «acquéreur de dernier recours» dont le rôle serait
d'empêcher la prise de contrôle de sociétés
canadiennes par des intérêts étrangers. La législation qui fut
finalement adoptée en 1971 faisait référence au
besoin d'aider «à développer et à maintenir des corporations fortes
contrôlées et dirigées par des Canadiens
dans le secteur privé», mais elle s'appuyait sur une interprétation du
problème qui reliait les préoccupations
en matière de propriété aux imperfections du marché et notamment aux
lacunes du marché des capitaux au Canada.
Les placements de la CDC devaient rapporter des bénéfices aux
actionnaires de la société et il était prévu que
la participation de l'État diminuerait petit à petit Pour éventuellement
ne pas dépasser un maximum de 10 %.
Alors qu'on aurait pu recourir à des stimulants fiscaux pour accroître
l'offre et la demande de capital de
risque au Canada, la CDC permettait de marquer - comme n'auraient pu le
faire les encouragements fiscaux - la
volonté de l'État de poursuivre un objectif d'accroissement de la
propriété canadienne.

Une autre grande entreprise mixte fédérale créée durant cette période
fut Télésat Canada. Cette entreprise, qui
appartient conjointement au gouvernement fédéral et aux sociétés
engagées dans les télécommunications
(compagnies de téléphones et autres), commercialise un service de
communications par satellite. L'intérêt du
gouvernement fédéral pour cette entreprise découlait des possibilités
qu'offrait cette nouvelle technologie en
vue d'améliorer la radiodiffusion et la transmission des données -
notamment la télédiffusion d'émissions en
langue française vers les régions hors Québec - et d'assurer de
meilleurs services de télévision et de
télécommunications dans le Nord. Des considérations internationales
touchant à la répartition de l'espace aérien
disponible entrèrent également en jeu. Les rapports qui ont mené à
l'adoption de la loi en 1969 créant Télésat
Canada faisaient ressortir l'urgence d'établir un réseau de
communications par satellite et la nécessite
d'affirmer les priorités fédérales dans ce nouveau domaine. Mais en
cherchant à tirer parti des possibilités
offertes par les techniques de communications par satellite, l'État
devait se montrer sensible aux
préoccupations de l'industrie, qui craignait de voir la nouvelle
technologie remplacer les installations de
télécommunications existantes. Il fallait en outre tenir compte des
inquiétudes des provinces, qui redoutaient
que la propriété gouvernementale n'amène le gouvernement fédéral a faire
sentir sa présence dans des domaines
de compétence provinciale. La formule de la propriété mixte a servi à
apaiser ces craintes, tout en donnant au
gouvernement fédéral la possibilité d'exercer une influence
significative sur le développement des
communications par satellite.

La décision d'établir une société pétrolière d'État en 1975 était
motivée par plusieurs facteurs. Les
préoccupations suscitées par la propriété étrangère, qui furent à
l'origine de la création d'autres sociétés
publiques fédérales durant cette période, ont donné lieu à plusieurs
propositions visant a établir une société
pétrolière nationale au début des années 70. A cela s'ajoutaient les
incertitudes et les craintes soulevées par

le premier choc pétrolier déclenché par l'OPEP à la fin de 1973. La
flambée des cours du pétrole de même que
les rapports indiquant que le Canada serait de plus en plus tributaire
des sources étrangères d'énergie
contribuèrent a centrer l'attention du public canadien sur la question
de la sécurité des approvisionnements
énergétiques. Pétro-Canada apparaissait donc comme l'instrument tout
indiqué pour répondre à ces préoccupations:

Les raisons impérieuses qui nous poussent à créer une compagnie
pétrolière nationale dérivent donc tout d'abord
du principe de la sécurité d'approvisionnement - qu'il s'agisse de nos
propres ressources ou peut-être même de
celles de l'étranger.

On prévoyait que Pétro-Canada contribuerait aux approvisionnements
pétroliers du Canada par ses activités
d'exploration notamment dans les régions éloignées par sa participation
à la mise en valeur des gisements de
sables bitumineux et au développement de la technologie connexe ainsi
que par sa fonction de société commerciale
d'État. Elle devait aussi servir de source de renseignements et de
connaissances spécialisées susceptibles
d'être utiles dans la formulation de la politique énergétique
canadienne.

Alors que le gouvernement aurait pu appuyer l'exploration pétrolière et
la mise en valeur des sources d'énergie
par divers programmes d'encouragements les pressions qui s'exerçaient à
l'époque commandaient une intervention
gouvernementale plus poussée. Le gouvernement libéral minoritaire qui
avait pris le pouvoir en 1972 devait
compter sur l'appui d'un parti (le NPD) qui était fermement convaincu de
la nécessité de mettre en place une
société pétrolière d'État à peu près selon la formule retenue dans de
nombreux pays d'Europe de l'Ouest. Ce
point de vue rejoignait celui de ministres et de fonctionnaires pour qui
une société d'État fournirait
l'occasion d'accroître l'influence du gouvernement fédéral dans le
secteur de l'énergie. A une époque où le
marché de l'énergie montrait des signes de grande incertitude un
instrument qui offrait la perspective d'exercer
un plus grand contrôle se révélait extrêmement séduisant.

L'entreprise publique au Québec.

L'entreprise publique a pris une importance particulière au Québec
durant les années 60. Pendant la «Révolution
tranquille» le gouvernement provincial a joué un rôle prépondérant en
vue de moderniser la société québécoise
et d'accroître la maîtrise des francophones sur l'économie de la
province. L'entreprise publique a été l'un des
principaux instruments employés dans la poursuite de ces objectifs.

La nationalisation de l'électricité a été au nombre des initiatives les
plus marquantes de cette période. Bien
que la société Hydro-Québec ait été constituée en 1944 plus de la moitié
de l'électricité de la province était
toujours produite par des entreprises privées au début des année s 60.
La nationalisation survenue en 1963 se
justifiait en partie par la nécessité d'intégrer le réseau et de
coordonner les investissements. On dénonçait
également les tarifs élevés payés par les consommateurs québécois et
l'impôt fédéral sur le revenu auquel

étaient assujetties les compagnies privées d'électricité québécoises au
contraire d'Hydro-Ontario. Mais la
signification de ces prises de contrôle prenait peut-être davantage
d'importance dans le cadre des objectifs
plus globaux de la Révolution tranquille:

La nationalisation complète de l'électricité ne l'oublions pas fera du
Québec, grâce à l'abondance de ses
ressources hydro-électriques la province la plus puissante du Canada et
permettra par la même occasion aux
Québécois de devenir maîtres de leur développement économique plutôt que
d'être comme ils l'ont trop souvent
été spectateurs des activités des autres.

Les objectifs du gouvernement libéral du Premier ministre Lesage ont
aussi clairement été exprimés lors de la
création de la Société générale de financement (SGF) en 1962, et de la
Caisse de dépôt et placement du Québec
en 196S. Le mandat confié à la SGF obligeait celle-ci à promouvoir le
développement industriel à oeuvrer à
l'expansion de la base économique de la province et à encourager la
participation financière des Québécois à
l'économie locale. La SGI s'est employée à soutenir le développement en
offrant à des entreprises québécoises
du crédit à moyen et à long termes ainsi que du capital de risque.
Société mixte au départ, la SGF est désormais
la propriété exclusive du gouvernement et ses activités sont étroitement
assujetties aux politiques et priorités
de ce dernier. La Caisse de dépôt et placement a été fondée après que la
province eut décidé de se retirer du
Régime de pensions du Canada et de créer le Régime des rentes du Québec.
Il s'agissait de créer un organisme
susceptible de gérer les fonds du RRQ au mieux des intérêts de la
province. On estimait alors que dans le cadre
de ses responsabilités de fiduciaire envers les déposants la Caisse
pourrait soutenir le marché des titres du
gouvernement québécois favoriser le développement des courtiers en
valeurs mobilières de la province et de façon
plus générale soutenir la croissance de l'industrie québécoise.

Depuis 1960 les gouvernements qui se sont succédé au Québec ont créé un
certain nombre d'entreprises publiques
chargées d'exploiter et de mettre en valeur les ressources provinciales.
Certaines de ces sociétés datent
d'avant la forte hausse des prix des ressources dans les années 70 -
phénomène que l'on a souvent invoqué pour
expliquer l'intervention accrue des divers gouvernements dans ce
secteur. La Société québécoise d'exploration
minière (SOQUEM) a été créée en 1965 avec mission de promouvoir
l'exploration minière dans la province et de
collaborer avec l'entreprise privée à la mise en valeur des ressources
minérales. La Société québécoise
d'initiatives pétrolières (SOQUIP) - première société pétrolière
gouvernementale en propriété exclusive en
Amérique du Nord - a été formée en 1969 devant la crainte de voir la
province devenir totalement tributaire du
pétrole importé.

Ces entreprises étaient destinées à la fois à favoriser le développement
et à donner aux Québécois une plus
grande maîtrise de leur économie Les mêmes desseins ont présidé à la
création de la Sidérurgie du Québec
(Sidbec) le complexe sidérurgique intégré établi en 1964. Au début des
années 70 le gouvernement provincial a
créé la Société de récupération d'exploitation et de développement
forestiers du Québec (REXFOR) pour regrouper

sous un même organisme la plupart des activités gouvernementales en
matière de foresterie. Plus récemment encore
il a fondé la Société nationale de l'amiante (SNA) qui est non seulement
chargée de la transformation locale
de l'amiante mais qui doit voir aussi à la pleine réalisation du
potentiel de développement de cette ressource.

L'entreprise publique dans les autres provinces.

Depuis 1960 et surtout pendant les années 70 les gouvernements
provinciaux ont fait appel à la formule de
l'entreprise publique beaucoup plus souvent qu'au cours des périodes
antérieures. Les  entreprises publiques
ont servi à soutenir le développement à aider les gouvernements
provinciaux à tirer un rendement approprié de
leurs richesses naturelles et à accroître les possibilités
d'intervention gouvernementale en rapport avec
certains aspects de la formulation des politiques.

Alors que quelques sociétés provinciales de développement ont vu le jour
dans les années 50 ce sont dans les
années 60 et 70 qu'elles ont connu une expansion considérable tant par
leur nombre que par l'étendue de leurs
activités Des organismes comme la Société de développement de l'Ontario
(créée en 1966) l'Alberta Opportunity
Company (créée en 1972) et la British Columbia Development Corporation
(créée en 1973) se sont vus confier comme
rôle premier de fournir des crédits dans le but de stimuler le
développement et la diversification de l'activité
industrielle. Dans certains cas cependant ces sociétés ont été
autorisées à offrir une plus vaste gamme de
services y compris des conseils en gestion et des services d'aide pour
l'obtention d'installations convenables.
L'Industrial Estates Limited de Nouvelle-Écosse et la Manitoba
Development Corporation avaient acquis des
participations dans plusieurs sociétés dans le cadre de leurs activités
de développement. La Manitoba
Development Corporation était propriétaire seule ou avec d'autres de
quelque 15 sociétés au moment de sa
liquidation en 1977.

La nationalisation de la BC Electric Corporation Limitée en 1961
constitue un exemple d'effort plus direct
visant à employer l'entreprise publique comme moyen de promouvoir des
objectifs de développement au niveau
provincial. Les déclarations faites à l'époque par le Premier ministre
Bennett laissent entendre que la prise
de contrôle se justifiait par la disparité de traitement fiscal des
services publics et privés d'utilité
publique; en régime de propriété publique l'entreprise échappait à
l'impôt fédéral sur le revenu auquel était
assujettie l'entreprise privée. La nationalisation permettait également
- et c'est peut être là un point encore
plus important - de mettre en valeur le potentiel énergétique de la
rivière La Paix. Ce projet qui était
important pour le gouvernement risquait de demeurer en plan tant que sa
réalisation serait tributaire des ventes
d'énergie à un service privé d'utilité publique.

L'achat de la société Pacific Western Airlines (PWA) par le gouvernement
de l'Alberta en 1974 ajoute une autre
perspective au rôle de l'entreprise publique comme moyen de protection
et de promotion des intérêts provinciaux.
La prise de contrôle fut déclenchée par la crainte que la PWA passe aux
mains de la compagnie White Pass and
Yukon Railroad qui avait des intérêts importants dans le transport le
long du littoral de la
ColombieBritannique et au Yukon. Une telle éventualité risquait de
favoriser l'établissement de nouvelles liaisons
aériennes depuis la Colombie-Britannique vers le Yukon les Territoires
du Nord-Ouest et l'Alaska ce qui aurait

pu menacer la position de l'Alberta comme «porte d'entrée du Nord».
Puisque les transports aériens relèvent de
la compétence fédérale le gouvernement de l'Alberta n'avait pas la
possibilité de recourir à la législation ou
a la réglementation; la propriété publique constituait alors une
précieuse voie d'intervention permettant à ce
dernier d'exercer une influence sur l'évolution de l'industrie du
transport aérien.

L'un des développements les plus marquants de la période récente a été
l'avènement d'un grand nombre de sociétés
provinciales dans le secteur de l'exploitation des ressources. La montée
rapide des prix des ressources au début
des années 70 a fait prendre conscience aux gouvernements de la valeur
de leurs ressources et de la nécessité
de veiller à ce qu'elles soient exploitées de manière à servir les
intérêts à long terme de leur population.
L'exonération fiscale dont jouissent effectivement les entreprises
publiques a donné encore plus d'attrait à
cette formule aux yeux des gouvernements provinciaux qui n'appréciaient
pas que le gouvernement fédéral mette
la main sur une part des recettes tirées des ressources.

Des sociétés comme la Saskatchewan Oil and Gas (établie en 1973) la
Saskatchewan Mining Development Corporation
(créée en 1974) et la Manitoba Mineral Resources Limitée (formée en
1971) ont donne à ces deux provinces le
moyen d'exercer un plus grand contrôle sur la mise en valeur de leurs
ressources et de s'affranchir des
multinationales étrangères. Ces entreprises représentaient aussi une
source éventuellement importante de
recettes au titre des ressources.

La Société de l'énergie de l'Ontario (créée en 1975) a permis au
gouvernement ontarien de participer à un
certain nombre de projets énergétiques d'envergure et d'appuyer la mise
en valeur de nouvelles sources d'énergie
et le développement de technologies nouvelles. L'Alberta Energy Company
a été établie en 1974 selon la formule
de l'entreprise mixte dans le but de donner aux Albertains la
possibilité de participer directement à la
propriété des ressources de la province.

Enfin on a aussi fait appel à l'entreprise publique à l'occasion de
certains conflits difficiles en matière de
ressources. La création de la Potash Corporation of Saskatchewan (en
1975) a constitué la solution au différend
qui opposait les autorités provinciales et les entreprises privées et
dans le cadre duquel la constitutionnalité
des politiques du gouvernement en matière de fiscalité et de
réglementation avait été contestée devant les
tribunaux. La British Columbia Petroleum Corporation fut créée en 1973
en réponse au conflit qui opposait la
province d'une part et le gouvernement fédéral et l'Office national de
l'énergie de l'autre sur le prix de vente
des exportations de gaz de la Colombie-Britannique. Comme dans plusieurs
autres cas l'entreprise publique n'a
pas été le premier choix retenu par les décideurs mais elle est apparue
comme une formule de rechange
intéressante devant les limitations inhérentes aux autres instruments
d'intervention.

Conclusion.

On dit souvent que le recours à l'entreprise publique au Canada est un
reflet du pragmatisme politique
traditionnel de notre pays. L'entreprise publique n'a jamais été
considérée au Canada comme le véhicule de
changement social et économique qu'il a été par exemple à certaines
époques de l'histoire de l'Angleterre et
de la France. L'entreprise publique a rarement été utilisée pour
embrasser tout un  secteur comme cela s'est
vu en Grande-Bretagne entre 1945 et 1951 avec la nationalisation des
secteurs de l'énergie des transports et
de l'acier. Et les Canadiens n'ont jamais mis le même accent que les
Britanniques ou les Français sur les
politiques horizontales visant l'ensemble du secteur nationalisé et
destinées à assurer que les sociétés d'État
contribuent à des objectifs gouvernementaux plus vastes en matière de
croissance et d'affectation des
ressources.

En même temps on aurait tort de minimiser l'influence des idéologies
politiques et de la conception générale
que l'on se fait du rôle qui revient à l'État dans l'économie
canadienne. La propriété gouvernementale serait
beaucoup moins facilement acceptée au Canada sans l'influence d'une
certaine notion de l'«interventionnisme
positif de l'État». Au-delà de ces considérations l'élection de
gouvernements voués à une expansion du rôle de
l'État a, à certaines époques fourni de nouvelles occasions de recourir
à l'entreprise publique. L'évolution
des idées à cet égard au fil du temps a aussi eu une influence
significative. Alors que la propriété publique
a souvent été un instrument de dernier recours durant la période qui a
précédé la Deuxième Guerre, elle est
devenue dans les années 60 et 70 une forme d'intervention de plus en
plus populaire

Au cours des dernières années les perceptions ont continué à évoluer. Le
rythme auquel on a créé de nouvelles
entreprises publiques a sensiblement ralenti dans les années 80.
Certaines de celles dont nous avons fait
mention dans notre historique ont été vendues alors que plusieurs autres
sont candidates à la privatisation.
Les changements d'objectifs et de priorités au sein des gouvernements ne
sont pas étrangers à ces
développements. Mais ceux-ci nous incitent également à penser que les
raisons qui servent à justifier la
création d'entreprises publiques doivent être examinées de plus près.
Les sociétés d'État n'ont peut-être pas
réussi aussi bien qu'on l'avait souhaité à atteindre certains objectifs
liés à des politiques particulières ou
elles ont pu coûter beaucoup plus cher que prévu. C'est à un examen de
ces questions que nous consacrerons les
chapitres qui suivent en nous demandant notamment si les fonctions
attribuées aux entreprises publiques sont
réalistes et appropriées.

3- Les paramètres de l'analyse.

Notre analyse historique a montré que les entreprises publiques ont été
créées dans des circonstances très
diverses et en vue d'atteindre un large éventail d'objectifs. Dans le
présent chapitre nous nous proposons
d'élaborer un plan qui servira à orienter notre démarche dans l'examen
de ce sujet à la fois vaste et complexe.
Nous commençons par poser trois questions fondamentales auxquelles doit
viser à répondre toute analyse
systématique de l'intervention de l'État dans l'économie. Dans la
seconde partie du chapitre nous examinons

certaines caractéristiques générales de l'entreprise publique qui
aideront à déterminer dans quels cas celle-ci
peut constituer un instrument approprie de la politique gouvernementale.
Nous tentons ainsi de combler une
lacune qui découle de l'absence de paramètres acceptables pour évaluer
le rôle de l'entreprise publique. Le
présent chapitre sert d'entrée en matière aux chapitres 4 à 7 où  nous
utilisons des études de cas pour examiner
les possibilités et les déficiences de cet instrument dans des contextes
particuliers. L'analyse contenue dans
le présent chapitre ne porte que sur les entreprises dont l'État a la
propriété exclusive. Les considérations
propres aux entreprises mixtes seront abordées dans un chapitre
subséquent.

Trois questions fondamentales.

L'évaluation de toute forme d'intervention gouvernementale soulève
certaines questions fondamentales.

- Quelle est la raison de l'intervention gouvernementale et celle-ci
est-elle toujours justifiée dans les
circonstances actuelles?

- L'instrument choisi pour appliquer la politique est-il approprié?

- Les mécanismes de gestion et de contrôle au sein du gouvernement sont-
ils conçus de façon à tirer tous les
avantages possibles de l'intervention?

Comme ces questions sont au centre de notre analyse des entreprises
publiques il est important de les
approfondir quelque peu.

Quelle est la raison de l'intervention gouvernementale et celle-ci est-
elle toujours justifiée?

L'intervention gouvernementale en général et le recours à l'entreprise
publique en particulier sont motivés par
de nombreux facteurs. Les entreprises publiques comme es autres
instruments de la politique économique servent
à protéger la société contre les disparités de traitement que le marché
engendre parfois ainsi qu'à indemniser
ceux qui en sont victimes. Dans ce contexte l'entreprise publique joue
un rôle comparable à celui de divers
programmes d'aide et de subventions et de certaines formes de
réglementation protectrice. Il s'agit simplement
d'un moyen par lequel le gouvernement peut remédier au problème qui se
pose lorsque les mécanismes du marché
tout en étant efficaces produisent des résultats inacceptables sur le
plan social.

Les considérations économiques sont rarement les seules raisons qui
motivent l'intervention gouvernementale bien
qu'elles soient souvent parmi les plus importantes. Il est généralement
admis que l'intervention gouvernementale
peut être justifiée quand le jeu des forces du marché, laissé à lui-même
ne permet pas de réaliser une
affectation efficiente des ressources de la société. Par exemple des
problèmes peuvent surgir du fait que la
technologie de production est de nature à favoriser la domination du
marché par une seule entreprise ou un petit
nombre de grandes entreprises. Le fonctionnement d'un marché peut
également être jugé insatisfaisant si des
personnes qui n'y participent pas directement en recueillent des
avantages ou en supportent certains coûts

phénomène qui donne lieu à ce que l'on appelle des «externalités». Le
marché s'avère aussi un mécanisme
imparfait lorsqu'il s'agit de fournir des services que l'on ne peut
s'approprier - tels que la défense nationale
- ou dont les avantages reviennent à tous les membres de la société
qu'ils soient ou non disposés à en assumer
les coûts. Par ailleurs, une bonne partie des mesures économiques prises
par le gouvernement  visent à compenser
les fluctuations de l'activité économique qui entraînent des niveaux de
prix et de chômage inacceptables.

La définition des objectifs des sociétés d'État est souvent compliquée
par l'existence de plusieurs éléments
de justification et par le fait que ceux-ci ont tendance à évoluer avec
le temps.

Bien entendu toute évaluation de l'intervention gouvernementale doit
s'appuyer sur une bonne compréhension des
principaux buts poursuivis. Dans notre analyse nous examinons les
raisons économiques de l'intervention de
l'État mais nous ne remettons pas en question le bien-fondé des
objectifs sociaux des entreprises publiques.
Nous tentons seulement de voir si ces objectifs sont effectivement
poursuivis et si l'État lui-même juge qu'il
est encore pertinent et important de les poursuivre.

L'instrument choisi pour appliquer la politique est-il approprié?

En supposant que l'objectif d'une politique soit approprié il reste à
savoir si une entreprise d'État constitue
le meilleur moyen d'atteindre cet objectif. Une autre forme
d'intervention permettrait-elle d'accroître les
avantages nets de cette politique pour la société? Par exemple si
l'objectif visé est de fournir des services
de transport peu coûteux à certaines collectivités rurales la création
d'une entreprise gouvernementale est-elle
la solution qui convient le mieux dans les circonstances? Le versement
d'une subvention aux entreprises du
secteur privé ne permettrait-il pas d'obtenir les mêmes résultats à un
coût moins élevé en tenant convenablement
compte de tous les effets directs et indirects?

La plupart des objectifs que se fixent les pouvoirs publics peuvent être
poursuivis par différents moyens. Les
objectifs à caractère social par exemple une politique de redistribution
peuvent être atteints par la création
d'entreprises publiques par la réglementation ou par des programmes de
subventions; ces deux derniers moyens
permettent également d'atteindre des objectifs établis en fonction de
diverses déficiences du marché. Ainsi dans
un secteur d'activité où il ne serait pas rentable d'avoir plus d'un
fournisseur (c'est-à-dire là où il y a
monopole naturel) le pouvoir associé au monopole peut être contrôlé en
recourant à la réglementation ou à la
propriété publique. Lorsque les avantages que présente une activité pour
la société sont supérieurs à ceux qu'en
tire le secteur privé (c'est-à-dire lorsqu'il y a des externalités
positives) le gouvernement peut choisir de
poursuivre lui-même l'activité en question ou d'accorder des subventions
pour inciter le secteur privé à y jouer
un plus grand rôle. Lorsque des biens ou des services font l'objet d'une
consommation collective leur production
doit être financée - mais non nécessairement assumée - par le secteur
public; l'État peut produire ces biens
«collectifs» ou en confier la production par contrat au secteur privé.

Puisque différentes solutions peuvent être appliquées l'efficience et
l'efficacité des entreprises publiques
ne peuvent être évaluées de manière isolée; au contraire elles doivent
être comparées à celles des autres
instruments d'application des politiques. Dans de nombreux  cas cette
opération est compliquée par
l'insuffisance de données empiriques sur l'efficacité des divers
instruments. Il est donc particulièrement
important de bien connaître les facteurs qui peuvent influer sur les
coûts et l'efficacité d'une entreprise
publique avant d'entreprendre une évaluation axée sur cette deuxième
question fondamentale. Dans la seconde
partie du chapitre nous tenterons de définir les paramètres pertinents à
une telle analyse.

Les mécanismes de gestion et de contrôle sont-ils bien conçus?

Une critique souvent formulée à l'endroit des entreprises publiques est
qu'elles ne sont pas soumises à un
contrôle adéquat. Des réformes ont récemment été apportées par divers
gouvernements mais elles n'ont pas diminué
l'intérêt suscité par le sujet ni supprimé le besoin de l'étudier et
d'en discuter davantage.

Une même question fondamentale se pose pour toutes les organisations où
il y a délégation de certains pouvoirs
décisionnels: comment peut-on faire en sorte que la partie à qui le
pouvoir est délégué (l'agent) agisse
loyalement au nom de la partie qu'elle est censée représenter (le
mandant)? Quand l'agent n'a pas les mêmes
préférences que le mandant et qu'il dispose de renseignements que n'a
pas le mandant ce dernier doit recourir
à un quelconque système de contrôle. Dans le cas d'une entreprise
publique il faut prévoir des mécanismes qui
garantissent que le gestionnaire de la société - l'agent - connaît bien
les objectifs du gouvernement et est
motivé à les poursuivre. Cette considération mène à l'examen des
directives des modalités de surveillance ainsi
que des programmes d'incitation à l'intention des gestionnaires dans le
cadre desquels les traitements sont
fonction du rendement de l'entreprise.

Le problème du contrôle des entreprises publiques est d'autant plus
complexe qu'on leur assigne des objectifs
multiples. Les fonctions non commerciales des entreprises d'État peuvent
être contradictoires et difficiles à
quantifier tout comme elles peuvent aller à l'encontre de l'objectif de
maximisation des profits. En outre les
objectifs évolueront en fonction des préférences politiques et des
renseignements acquis sur les coûts et les
avantages relatifs de diverses activités.

Une autre différence entre les entreprises publiques et privées - qui
vient compliquer davantage les
chosesdécoule du fait que le ministre que nous avons appelé le mandant
doit lui-même rendre compte de l'exercice des
pouvoirs qui lui sont confiés. La question de la responsabilité
ministérielle déborde le champ d'analyse des
entreprises publiques mais nous devons considérer certains aspects qui
ont trait aux rapports entre les
ministres et les sociétés qui relèvent de leur responsabilité.

L'entreprise publique et les autres instruments de politique.

Un des objectifs de la présente étude est de contribuer à préciser dans
quelles conditions l'entreprise publique
est la forme d'intervention gouvernementale qui convient le mieux. Pour
quels types d'objectifs et dans quelles
circonstances l'entreprise publique  sera-t-elle généralement plus
efficace et moins coûteuse que la
réglementation les subventions ou les stimulants divers? La réponse à
cette question dépend des différences
d'ordre juridique politique et structurel entre l'entreprise publique et
les autres instruments de politique.
Dans certains cas les moyens à prendre sont détermines par les
contraintes qui se posent de sorte que le
gouvernement n'a guère de choix au niveau du mode d'intervention. Par
exemple l'entreprise publique peut être
le seul moyen à la portée d'un gouvernement provincial pour exercer une
certaine influence dans un domaine
d'activité donné. Dans d'autres cas la propriété publique peut avoir une
fonction symbolique que n'ont pas les
autres outils d'intervention. Les gouvernements disposent habituellement
d'un certain nombre de possibilités;
chaque outil d'intervention génère toutefois des retombées et des coûts
qui lui sont propres.

Nous pouvons maintenant passer à l'examen des caractéristiques d'une
entreprise publique qui permette de
déterminer dans quelles circonstances ce mode d'intervention est
susceptible de convenir. Tel que mentionné les
avantages que présente l'entreprise publique par rapport aux autres
instruments d'intervention dépendront en
règle générale des différences d'ordre juridique politique et structurel
qui existent entre eux.

Le recours à l'entreprise publique suppose que deux choix
organisationnels ont été faits: d'abord celui de
confier une activité au secteur public plutôt qu'au secteur privé et
deuxièmement celui d'adopter le modèle de
la société d'État plutôt que celui du ministère pour encadrer cette
activité. L'analyse qui suit aborde chacune
de ces deux possibilités.

Choisir entre la production publique ou privée de biens et services.

Lorsque la réalisation de certains objectifs sociaux ou économiques rend
nécessaire la production de biens ou
de services les gouvernements doivent choisir entre la création d'une
entreprise publique et le recours au
secteur privé. Les deux possibilités s'offrent dans le cas des «biens
publics» comme nous l'avons signalé. En
outre dans les situations de monopole naturel les pouvoirs publics
peuvent décider de remédier aux imperfections
du marché en assurant eux-mêmes la production du bien ou du service en
cause ou en élaborant une réglementation
à laquelle sera assujetti un producteur privé. Même lorsque le secteur
public prend lui-même en charge la
production il peut recourir à la sous-traitance pour de nombreux biens
et services intermédiaires. Toutefois
le choix entre «faire et faire faire» doit être considéré dans un
contexte plus large où la décision de «faire
faire» peut signifier non seulement l'acquisition de biens et services
mais aussi la modification du
comportement des agents sur le marché. Elle engloberait donc les
programmes destinés par exemple à stimuler la
création d'emplois ou la recherche et le développement.

Quand est-il préférable de «faire» plutôt que de «faire faire»? Diverses
considérations mettent ici en évidence
les rôles multiples que l'entreprise publique est appelée à jouer en
tant qu'instrument de la politique de

l'État participant sur le marché et élément du processus politique.
Chacun de ces aspects est aborde dans les
sections qui suivent.

Obstacles aux transactions entre les secteurs public et privé.

D'abord en ce qui a trait au rôle que doit jouer l'entreprise publique
dans la réalisation des objectifs (non
commerciaux) de l'État l'expérience acquise dans le secteur prive semble
montrer que la prise en charge par le
gouvernement de la production des biens et services dont il a besoin
n'est justifiée sur le plan économique que
lorsqu'il y a de sérieux problèmes d'approvisionnement sur le marché.
S'il existe des marchés concurrentiels
qui fonctionnent bien l'approvisionnement à l'extérieur sera en règle
générale la solution préférable. Les
transactions commerciales permettront aux entreprises de tirer
pleinement parti des économies d'échelle
possibles et d'éviter les problèmes de contrôle interne que feraient
autrement surgir les efforts déployés en
vue d'accroître et de diversifier la production.

L'approvisionnement sur le marché peut toutefois poser un certain nombre
de problèmes inhérents à la nature des
contrats et qui font que cette option peut parfois s'avérer coûteuse.
Dans certaines circonstances
l'approvisionnement auprès de fournisseurs de l'extérieur entraîne de
sérieux problèmes de mesure et
d'évaluation. Il arrive parfois que le gouvernement ne puisse conclure
un marché parce qu'il lui est impossible
de préciser suffisamment la nature des biens ou services dont il a
besoin; la conclusion d'un accord incomplet
ou imprécis pourrait avoir des conséquences socialement inacceptables au
niveau de la production.

De telles difficultés empêchent par exemple de céder à contrat la
prestation des services d'enseignement. Un
arrangement contractuel en vertu duquel les montants à verser seraient
fonction du nombre de diplômés risquerait
de fausser les décisions d'une entreprise privée en ce qui a trait tant
aux critères d'admission qu'à la nature
de la formation donnée. Par ailleurs il peut être difficile de préciser
les dispositions d'un contrat en raison
d'un degré d'incertitude élevé. Ainsi un accord dans lequel les parties
auraient tenté de prévoir toutes les
éventualités pourrait s'avérer si complexe qu'il serait extrêmement
difficile à exécuter.

Une autre série de problèmes découle de l'absence d'un marché
concurrentiel pour la prestation de biens et
services devant faire l'objet d'un contrat. Cette situation peut se
produire quand l'objectif poursuivi par
l'État est très circonscrit. Si par exemple le gouvernement veut assurer
la survie d'un producteur ou encourager
la mise au point d'une technique propre à une entreprise il n'y a
évidemment aucune place pour la concurrence.
C'est également le cas lorsque le contrat exige que l'entreprise privée
s'engage à long terme en faisant un
investissement considérable dans un élément d'actif très spécialisé. Il
peut ainsi y avoir concurrence au stade
de l'adjudication du marché mais une fois que l'investissement
spécialisé est fait le gouvernement et
l'entreprise privée se trouvent dans un état de dépendance réciproque.
Prenons par exemple une municipalité qui
décide de céder à contrat les services d'épuration des eaux. Plusieurs
entreprises peuvent être invitées à

soumissionner mais une fois l'usine construite la municipalité et
l'entreprise choisie se trouvent associées
pour une assez longue  durée. Lorsqu'il n'y a qu'une seule voie de
solution les parties au contrat sont exposées
à des risques importants et elles consacreront des ressources
considérables en vue de réduire leur
vulnérabilité.

Le gouvernement pourrait se trouver dans une situation semblable lorsque
l'entreprise avec laquelle il s'est
associé réalise d'importants avantages au niveau des coûts. De tels
avantages peuvent découler du fait que
l'entreprise s'est installée dans un endroit unique ou que ses
gestionnaires et ses employés ont pu acquérir
des connaissances et des aptitudes en rapport avec l'activité en cause.
Lorsque ces avantages sont importants
et que des imperfections du marché empêchent le transfert des facteurs
pertinents les parties peuvent se trouver
dans une situation comparable à celle qui prévaut dans le cas de
l'investissement spécialisé. Encore une fois
le gouvernement pourrait être dans l'impossibilité de mettre fin au
contrat dans l'éventualité d'un rendement
insatisfaisant.

Faire appel au marché risque donc d'être un choix coûteux dans les
conditions suivantes: lorsque le produit
demandé pose de sérieux problèmes de mesure et d'évaluation lorsque
l'objectif de la politique est d'assurer
la survie d'une entreprise particulière et lorsque l'accord lie les
parties du fait qu'il donne lieu à des
investissements irrécupérables ou à des avantages substantiels sur le
plan des coûts. Le recours à une
entreprise du secteur public peut constituer une solution appropriée
dans de telles circonstances. Cette voie
permet d'éviter les problèmes de spécification et de mesure de la
production. Elle permet une adaptation
méthodique et graduelle aux circonstances nouvelles ce qui constitue un
avantage lorsqu'il est nécessaire de
s'engager à long terme dans des conditions très incertaines. Elle permet
enfin au gouvernement d'avoir
accèsen qualité de propriétaire - à des renseignements très variés sur
le rendement de l'entreprise ce qui est aussi
un avantage si l'on considère que l'octroi d'un contrat serait
caractérisé par un manque de concurrence et les
risques inhérents à l'absence d'autres fournisseurs.

La nature et la complexité des problèmes associés à l'adjudication d'un
contrat détermineront dans quelle mesure
la production par une entreprise du secteur public contribuera à réduire
les coûts. Lorsqu'un marché exige un
investissement spécialisé à long terme il est nécessaire d'évaluer
l'importance de cet investissement par
rapport au coût total du projet. L'opportunité de recourir au secteur
public dépendra également de la fréquence
des achats. Si l'on prévoit n'acquérir qu'occasionnellement le bien ou
le service en cause il ne sera sans doute
pas économiquement avantageux de construire des installations de
production spécialisées même si le recours à
la sous-traitance est coûteux. La durée du contrat est un autre facteur
à prendre en considération. Bien que
l'on puisse éprouver de la difficulté à faire respecter un contrat les
pertes qui en résultent peuvent être
relativement peu importantes si le contrat peut être résilié à brève
échéance et si l'on peut procéder à un
nouvel appel d'offres.

L'efficience de l'entreprise publique et de l'entreprise privée sur le
plan commercial.

La plupart des entreprises publiques se livrent à des activités de
nature commerciale tout en poursuivant des

objectifs non commerciaux liés à la politique de l'État. Dans la
présente section l'analyse porte sur les
activités qui ont un caractère commercial. Il existe de nombreuses
études sur les différents facteurs qui
influent sur l'efficience des entreprises publiques et privées. Le thème
qui revient le plus souvent dans ces
travaux est celui du rapport entre le mandant et l'agent que nous avons
mentionné précédemment. Tant les
entreprises publiques que les sociétés privées comptant un grand nombre
d'actionnaires sont exposées au risque
qu'il y ait divergence entre les objectifs des propriétaires et ceux des
gestionnaires d'où la nécessité de
prévoir des mécanismes qui garantiront que les décisions des
gestionnaires (agents) seront conformes aux
intérêts des propriétaires (mandants).

Dans le secteur privé il existe un certain nombre de modalités de
contrôle inhérentes aux mécanismes du marché.
Ainsi le marché boursier fournit une évaluation des conséquences des
décisions prises par les gestionnaires;
la rémunération et les possibilités de carrière des gestionnaires sont
liées au rendement de l'entreprise; la
présence d'un conseil d'administration permet une évaluation
indépendante des décisions des gestionnaires; et
la possibilité d'effectuer une prise de contrôle constitue pour les
actionnaires mécontents et les investisseurs
de l'extérieur, un moyen de changer l'orientation et de remplacer la
direction d'une entreprise.

Les gestionnaires du secteur public ne sont pas astreints à la
discipline qui résulte de la possibilité d'un
transfert de propriété et de l'existence de marchés de capitaux
concurrentiels. D'autres mécanismes
disciplinaires existent toutefois. Ceux-ci découlent des institutions et
des forces qui constituent le processus
de contrôle dans un État démocratique. Les ministres et leurs
représentants ont la responsabilité de surveiller
le rendement des gestionnaires. Pour s'acquitter de cette tâche ils ont
l'aide de conseils d'administration de
vérificateurs indépendants de comités parlementaires et d'institutions
telles que les médias et les groupes
d'intérêt public. Nous examinerons plus à fond ces mécanismes de
contrôle dans les chapitres 8 et 9.

Dans l'évaluation de l'efficience commerciale des entreprises publiques
et privées il faut tenir compte des
coûts inhérents à l'administration des systèmes de contrôle et de leur
efficacité. Pour ce qui est du premier
aspect il est certain que le grand nombre de personnes qui participent
aux décisions dans le secteur public
entraîne des coûts considérables. Cette situation n'est ni étonnante ni
inacceptable a priori; elle n'est qu'une
conséquence du processus d'élaboration des politiques dans un système
démocratique. La création d'une entreprise
publique a pour but de réduire le nombre de personnes qui prennent
individuellement des décisions mais comme
la délégation des pouvoirs n'est généralement que partielle L'entreprise
publique demeure jusqu'à un certain
point vulnérable aux faiblesses qui sont associées à la grande taille
d'une organisation dans le secteur public.

L'efficacité des mécanismes de contrôle dans le secteur public dépendra
dans une large mesure de la nature de
la surveillance exercée par les personnes à qui cette tâche est confiée.
Les fonctionnaires et les politiciens
sont effectivement incités à bien s'acquitter de leur fonction de
surveillance mais le poids des pressions qui
s'exercent sur eux dépend de la nature du marche dans lequel chacun
évolue: le marché des postes de gestionnaire

dans la Fonction publique le marché des postes de ministre dans le parti
au pouvoir et celui de la députation.
Dans la plupart des cas la nature des récompenses et des punitions est
telle que les personnes en cause auront
plus à perdre qu'à gagner si elles ne s'acquittent pas convenablement de
leur fonction de surveillance.

Il n'est donc pas évident que les gestionnaires d'entreprises publiques
ont plus de latitude que leurs
homologues du secteur privé. Il est par ailleurs difficile de trancher
cette question de façon empirique et les
données disponibles doivent être interprétées avec prudence. D'après les
résultats d'études effectuées dans
divers pays la propriété n'est pas toujours un facteur déterminant dans
l'évaluation du rendement commercial.
Même si le rendement des entreprises publiques n'est pas toujours
inférieur à celui des entreprises privées il
y a des circonstances dans lesquelles ce phénomène a davantage tendance
à se produire. Nous reviendrons sur cet
aspect afin de l'approfondir davantage au moment d'examiner la
performance de certaines entreprises publiques
dans des secteurs particuliers.

La différence entre les «actionnaires» publics et privés.

En comparant les activités commerciales de l'État à celles d'une société
privée, il faut considérer les
conséquences des unes ou des autres pour les investisseurs impliqués
Lorsque les particuliers investissent leurs
propres économies sur le marche des titres, ils dé terminent la taille
du portefeuille qu'ils souhaitent détenir
et structurent celui-ci en fonction des risques qu'ils acceptent de
courir Les actionnaires des entreprises
publiques n'ont pas la possibilité d'investir selon leurs besoins et
leurs préférences. Les Canadiens de toutes
les provinces sont forcés de «détenir des actions» dans des entreprises
publiques. Cette contrainte entraîne
un coût supplémentaire qui doit être assumé lorsque l'État entreprend
des activités qui pourraient être confiées
à l'entreprise privée.

L'incidence différente de l'entreprise publique et de l'entreprise
privée au niveau des politiques.

Dans les chapitres qui suivent, nous verrons que, pour bien évaluer les
activités et le rendement de certaines
entreprises publiques, nous devons regarder au-delà de ce qui les
caractérisent comme instruments de la
politique gouvernementale. Les entreprises publiques sont plus que des
instruments passifs de la politique de
l'État; elles jouent un rôle important et déterminant dans le processus
politique.

Le point en cause ici est la capacité de l'entreprise publique d'influer
sur l'équation politique qui se pose
aux décideurs et, par  conséquent, d'agir sur la nature et la portée de
l'intervention gouvernementale. Cette
dynamique comporte deux aspects importants.

Le premier aspect qu'il convient d'examiner est la possibilité que
l'entreprise publique devienne une entité
politique importante. L'appui dont bénéficie une entreprise lui vient
notamment de ses gestionnaires et de ses

employés, qui ont tout intérêt à déployer beaucoup d'efforts dans des
activités susceptibles d'accroître la
production. Mais cet appui peut également venir de ministres et de
groupes au sein de la Fonction publique qui
ont joué un rôle dans l'élaboration des politiques ayant mené a la
création de l'entreprise ou ayant favorisé
son expansion par la suite. Lorsque les personnes qui sont chargées
d'élaborer une politique se font
personnellement les promoteurs d'une entité particulière, indépendamment
des objectifs globaux qui ont présidé
à sa création, le processus décisionnel risque d'être marqué de
partialité. Cette partialité peut non seulement
faire sentir ses effets sur la production de l'entreprise publique mais
aussi au niveau de la réglementation,
de la politique d'achat de l'État ainsi que de l'attitude générale du
gouvernement envers certains secteurs de
l'économie. Elle peut également avoir des répercussions importantes sur
l'efficience des entreprises privées
évoluant dans une industrie ou un secteur donné.

Cette éventualité ne se pose pas seulement lorsqu'on a recours à
l'entreprise publique. L'utilisation d'autres
instruments aura tendance à favoriser des intérêts particuliers autant
dans le secteur privé que dans
l'administration publique. A cet égard, il est utile de rappeler la
distinction que nous avons faite entre les
objectifs d'une politique pour lesquels il est nécessaire de contracter
un engagement à long terme avec un
producteur particulier et les besoins auxquels il est possible de
répondre par un appel d'offres. Dans ce
dernier cas, des pressions politiques se feront sans doute sentir, mais
elles seront probablement beaucoup plus
diffuses en raison de la diversité des intérêts en présence. En outre,
les intérêts des fonctionnaires et des
politiciens sont moins susceptibles d'être liés au sort d'une société en
particulier. Il en ressort que les
considérations politiques joueront souvent dans le même sens que les
considérations structurelles lorsque ces
dernières font pencher la balance en faveur de la solution du marché.
Mais quand on ne peut faire intervenir
la concurrence et qu'il faut s'en remettre à une entreprise publique ou
conclure un accord à long terme avec
une société privée, il importe de tenir compte de la possibilité que le
processus d'élaboration des politiques
soit biaisé.

Le deuxième aspect de nature politique de la décision de «faire» ou de
«faire faire» a trait à l'incidence du
recours à l'entreprise publique au niveau des coûts «politiques» de
l'intervention gouvernementale et, par
conséquent, à la portée de cette intervention. En influant sur la
production et les prix, les pouvoirs publics
peuvent obtenir, indirectement, des résultats qu'il serait très
difficile d'atteindre - pour des raisons
politiques - par les moyens d'intervention plus directs qu'il faut
employer lorsqu'il s'agit de capitaux privés.
L'entreprise publique devient un outil d'intervention discret
lorsqu'elle permet de modifier des objectifs sans
attirer l'attention du public ou susciter un débat, et que les  coûts de
l'opération peuvent être absorbés à
même le budget de l'entreprise. Dans ce cas, les ressources nécessaires
sont obtenues par voie
d'interfinancement - les activités rentables de l'entreprise contribuant
à financer celles qui ne le sont pas.
Ainsi, les coûts des activités consacrées à la poursuite d'objectifs
particuliers ainsi que l'étendue des effets
redistributifs concomitants sont moins visibles.

Un instrument souple et facilement adaptable aux besoins du gouvernement
présente des avantages certains.
Toutefois, beaucoup estimeront inacceptable de masquer en quelque sorte
une politique gouvernementale de façon
à la soustraire à l'évaluation ou au débat. Le désir de donner le plus
de latitude possible aux responsables

de l'élaboration des politiques peut également donner lieu à des
arrangements administratifs fort différents
de ceux qui s'imposent pour que la production d'un bien ou d'un service
par l'État lui-même soit organisée de
manière efficace. L'importance accordée aux canaux de communications non
officiels et la réticence à définir
des objectifs clairs permettent peut-être aux ministres de conserver une
certaine marge de manoeuvre mais elles
compliquent beaucoup la fonction de surveillance.

Dans une évaluation de ces pratiques, il faut aussi considérer la
possibilité qu'un recours à l'entreprise
publique, si coûteuse soit-elle, puisse être préférable à toute autre
solution. Par exemple, même si une formule
fondée sur des subventions directes est généralement préférable à
l'interfinancement, elle peut s'avérer
politiquement impraticable. De même, la seule solution de rechange à
l'entreprise publique peut être l'adoption
d'une réglementation détaillée, qui provoquerait des distorsions encore
plus marquées et entraînerait des coûts
plus élevés.

Certes, on s'en remet souvent à l'entreprise publique de façon plutôt
informelle, mais il n'est pas nécessaire
qu'il en soit ainsi. Le recours à une société d'État plutôt qu'à un
ministère peut contribuer à une plus grande
ouverture et à une plus grande imputabilité, ce qui nous amène à
considérer la deuxième dimension importante
du choix d'un instrument de politique.

Le choix entre une entreprise publique et un ministère.

Lorsqu'il est préférable de «faire» plutôt que de «faire faire»,
L'entreprise publique constitue-t-elle la forme
d'organisation de la production la plus efficace?

Comme nous l'avons noté dans le chapitre précédent, un facteur essentiel
qui distingue le ministère de
l'entreprise publique est que cette dernière est assujettie à une
surveillance politique moins étroite. La
délégation des responsabilités qui se produit dans le cadre d'une
entreprise publique peut incontestablement
présenter des avantages importants.

Dans toute grande organisation, il importe de réduire le nombre de
décisions que doit prendre la haute
direction. En déléguant à divers niveaux de la hiérarchie le pouvoir
décisionnel sur les questions d'ordre
technique ou opérationnel, la haute direction peut s'occuper  de
questions plus vastes ayant une portée à plus
long terme. En outre, il est probablement plus avantageux de régler les
problèmes près de la source; la
probabilité que des instructions soient perdues ou déformées est moins
grande lorsque celles-ci remontent moins
loin dans la filière hiérarchique. Pour qu'une entreprise publique
représente une solution efficiente, il faut
toutefois que ces avantages soient supérieurs aux coûts inhérents a la
délégation des pouvoirs décisionnels.
Ces coûts correspondent aux ressources qui doivent être affectées à la
surveillance de la gestion des
entreprises publiques, y compris les pertes résultant du fait que cette
surveillance est nécessairement

incomplète.

Encore une fois, il est utile de mettre à contribution l'expérience
acquise dans le secteur privé. Le modèle
de l'organisation fragmentée en unités multiples, que l'on trouve dans
de nombreuses grandes sociétés
diversifiées du secteur privé, repose sur une délégation des pouvoirs
décisionnels semblable à celle qui a cours
dans l'entreprise publique. Les entreprises ainsi organisées comportent
de nombreuses divisions jouissant d'une
grande autonomie, chacune correspondant à un produit, à une marque ou à
une région géographique. Elles se
distinguent des entreprises centralisées, plus classiques, dont
l'organisation est structurée suivant les
secteurs d'activité - par exemple, les ventes, la fabrication, la
recherche ou les finances. Le nombre élevé
de grandes sociétés qui sont structurées selon le modèle des divisions
multiples constitue une preuve de
l'efficacité de cette forme d'organisation. Celle-ci a permis de
résoudre efficacement les problèmes posés par
la taille et la complexité croissantes des activités des grandes
sociétés. Les entreprises organisées en
divisions multiples ont pu réaliser des économies suffisantes dans leurs
opérations pour compenser plusieurs
des déséconomies d'échelle inhérentes aux grandes entités.

Le modèle d'organisation en divisions multiples présente un avantage
important dans la mesure où il permet
d'assouplir quelque peu les règles fort détaillées qui servent à
contrôler les activités au sein d'une grande
entreprise centralisée. Ces règles font obstacle a une gestion souple et
hautement réceptive. C'est notamment
le cas dans le secteur public ou presque toute activité est gouvernée
par des règles - dont bon nombre ne
conviennent absolument pas aux opérations commerciales. La délégation
des pouvoirs dans le secteur public permet
un certain allégement des contraintes imposées par les règles touchant
les déboursés, les contrats, les
acquisitions et la dotation en personnel. Les gestionnaires des
entreprises publiques bénéficient donc davantage
de la latitude nécessaire à la prise de décisions efficaces dans un
contexte commercial. Grâce à cette plus
grande liberté d'action, les entreprises publiques devraient pouvoir
puiser à un plus vaste bassin de
gestionnaires, dont des personnes possédant une haute compétence
technique ou de grandes aptitudes au chapitre
des relations humaines et qui, pour une raison ou une autre, ne seraient
pas disposées ou aptes à travailler
dans le cadre plus rigide d'un ministère. La séparation des fonctions
résultant de la création d'une entreprise
publique peut ainsi contribuer à l'amélioration de la gestion.

Pour que la délégation soit efficace dans le secteur public, elle doit
permettre aux gestionnaires de mettre
à profit leurs connaissances et leur expérience pour prendre des
décisions touchant  la gestion et
l'exploitation. Lorsque les décisions à prendre se rapportent à des
questions de politiques et font appel au
jugement politique, il n'est ni souhaitable ni approprié de déléguer les
pouvoirs. La création d'unités quasi
autonomes suppose donc que l'on peut faire une nette distinction entre
les responsabilités en matière
d'exploitation et celles qui se rapportent aux politiques. Dans un champ
d'activité donné, le besoin
d'orientation politique doit être suffisamment faible et les rapports
entre celui-ci et d'autres domaines
d'activité du secteur public assez flous pour qu'il soit possible de
créer un sous-système distinct.

Un autre impératif est que l'on puisse établir un système de
renseignements et de contrôle qui contribuera à
limiter les coûts de la délégation. S'il est très difficile et coûteux
de s'assurer que les gestionnaires

s'acquittent convenablement de leurs responsabilités, la délégation des
pouvoirs n'est pas souhaitable. Le
rendement de certaines activités du secteur public peut seulement être
mesuré au niveau des intrants. En outre,
la nature de certaines de ces activités est telle que toute défaillance
dans leur déroulement serait très
préjudiciable à l'intérêt public. La décentralisation rendrait alors
nécessaire la mise en place d'un mécanisme
de surveillance élaboré et coûteux qui, dans une large mesure,
reproduirait le système de surveillance interne
de l'entreprise.

Ces considérations incitent à penser que, dans certains cas, il est
nécessaire de créer des organisations
distinctes pour les activités commerciales et non commerciales des
entreprises publiques. Par exemple, il se
peut que les activités d'une entreprise publique qui sont liées à
l'application d'une politique se prêtent mal
à la délégation des pouvoirs mais qu'il soit néanmoins très avantageux
de disposer d'une entreprise pour les
activités connexes à caractère commercial. Bien qu'il soit souhaitable
de créer une entreprise publique dans
ces circonstances, la nécessité de diriger et de contrôler étroitement
les activités de l'entreprise qui ont
trait aux politiques imposera nécessairement des limites à l'autonomie
des gestionnaires.

En règle générale, pour de nombreux types de services publics, les
avantages de la délégation des pouvoirs sont
susceptibles de l'emporter sur les coûts. Bien que le secteur public
offre beaucoup de possibilités pour
l'établissement d'unités d'exploitation quasi autonomes, les systèmes de
contrôle mis en place sont souvent loin
de permettre de réaliser tous les avantages qu'offre la délégation des
pouvoirs.

La création d'une entreprise publique quasi autonome peut non seulement
contribuer à une plus grande efficience
mais elle peut aussi comporter des avantages au plan politique. Le
Cabinet se trouve ainsi soulagé des décisions
d'ordre technique et opérationnel qu'il n'est pas en mesure de contrôler
ou de prendre. Le fonctionnement d'un
ministère et celui d'une entreprise publique supposent, pour les
ministres, des responsabilités différentes,
et cette distinction est établie depuis longtemps. En 1920, Arthur
Meighen a fait état de  cette différence en
citant l'exemple de l'Intercolonial Railway, qui relevait d'un
ministère, et des Chemins de fer nationaux du
Canada, une entreprise publique. Dans le cas de l'Intercolonial Railway,
tous les aspects de son fonctionnement
étaient soumis à l'examen quotidien du Parlement qui pouvait obtenir une
réponse à toute question ayant trait
à l'exploitation de l'entreprise. Mais Monsieur Meighen jugeait tout à
fait inconcevable d'appliquer un tel mode
de gestion à l'immense réseau ferroviaire constitué par les Chemins de
fer nationaux du Canada. Selon lui, on
pouvait difficilement prétendre diriger une telle société de façon
efficace si, chaque jour, ses activités
étaient scrutées par le Parlement et exposées à ses concurrents.

Conclusion.

Dans les quatre chapitres qui suivent, nous examinerons les activités de
certaines entreprises publiques et nous
analyserons, dans chaque cas, les objectifs qu'elles poursuivent. Il
importe de déterminer notamment si les

objectifs établis pour une entreprise publique dans le cadre d'une
politique demeurent pertinents ou s'il est
nécessaire de les revoir en fonction de l'évolution de la conjoncture.

En assumant qu'un objectif corresponde aux désirs du gouvernement, il
reste à déterminer si l'entreprise
publique est la solution qui convient le mieux. En faisant la
comparaison entre l'entreprise publique et
d'autres instruments d'application des politiques, il est nécessaire de
mieux reconnaître les nombreuses
caractéristiques de l'entreprise publique. Celle-ci chevauche à la fois
le secteur public et le secteur privé,
et elle présente par conséquent des caractéristiques propres à chacune
de ces sphères d'activité fort
différentes. Pour les fins de l'analyse, il est utile d'examiner les
divers éléments constituants des
entreprises publiques (comme nous l'avons fait dans la deuxième partie
de ce chapitre). Toutefois, il faut
garder à l'esprit que le tout représente davantage que la somme des
parties; en cherchant à atteindre
simultanément de nombreux objectifs et en tentant de résoudre les
conflits et les tensions qui en découlent,
les entreprises publiques acquièrent des traits de caractère et des
comportements qui leur sont propres.

Avant de se demander si l'entreprise publique est l'instrument le plus
approprié, il f;lut d'abord établir s'il
est souhaitable que la production des biens et services en cause soit
assurée par le secteur public. Dans
certains cas, il se pose des problèmes susceptibles de rendre difficile
et coûteux un lien contractuel avec une
entreprise privée en vue d'atteindre les objectifs d'une politique
donnée. Toutefois, les avantages que présente
l'entreprise publique peuvent être annulés, du moins en partie, par
d'autres facteurs. Il est ainsi possible
que des objectifs commerciaux soient poursuivis parallèlement à
certaines politiques, et que l'entreprise
publique soit beaucoup moins efficace dans son rôle commercial qu'une
entreprise privée. Le choix d'une
entreprise publique peut aussi influer sur le processus politique et
avoir, par conséquent, des répercussions
plus vastes.

Lorsqu'il est souhaitable de réserver la production de certains biens ou
services à une entreprise publique,
il faut ensuite se demander si les décisions en matière d'exploitation
peuvent être  confiées à une entité quasi
indépendante du secteur public. En règle générale, une société d'État
sera préférable à un ministère s'il s'agit
d'une activité commerciale. Il importe également de déterminer si
l'entreprise publique est un modèle
d'organisation compatible avec la nécessité d'assurer une orientation et
un contrôle effectifs au niveau des
politiques. Le bien-fondé de recourir à une entreprise publique doit
être évalué en fonction de tous ces
facteurs, en prenant en considération non seulement le rendement passé
des entreprises de l'État mais aussi le
rendement qu'elles pourraient avoir si des modifications étaient
apportées à leur cadre de gestion et de
contrôle.

6- L'entreprise publique comme instrument de la politique industrielle.

A diverses occasions par le passé, le gouvernement fédéral et les
provinces ont procédé à l'acquisition ou à

la création d'entreprises commerciales en vue de promouvoir le
développement industriel. Dans son sens le plus
large, la politique industrielle signifie l'ensemble des mesures visant
diverses industries ou secteurs que
prend le gouvernement et qui influent sur l'évolution de la structure
industrielle d'un pays. Bien que la
fréquence et l'ampleur des interventions gouvernementales au niveau
micro-économique se soient accrues
sensiblement au cours des 25 dernières années, les pouvoirs publics au
Canada ont depuis toujours poursuivi des
politiques industrielles. Dans l'application de ces politiques, on a
fait appel à la gamme complète des moyens
dont peuvent disposer les autorités: impôts, réglementation, tarifs,
subventions, prêts, cautions d'emprunt,
propriété publique, et ainsi de suite. Le champ d'intervention de l'État
s'est révélé extrêmement vaste. Les
politiques industrielles sont issues de la perception qu'ont eue les
gouvernements des imperfections du marché,
ainsi que de la nécessité d'exercer une influence sur l'affectation des
ressources dans le but de relever le
niveau de vie et d'améliorer les perspectives d'emploi. Elles ont
également été le reflet de préoccupations
nationales ou locales particulières, telles que le désir de renforcer la
propriété canadienne dans un secteur,
d'élargir la base économique d'une région ou encore, de favoriser le
développement de collectivités éloignées.

Alors que certaines des politiques examinées dans d'autres chapitres
peuvent être considérées comme des
politiques industrielles, l'objet du présent chapitre est de faire une
analyse de l'entreprise publique dans
le contexte des modes d'intervention plus généralement associés à ce
terme. Bien qu'elles ne s'y soient pas
limitées, les politiques industrielles ont toujours été axées
principalement sur le secteur de la fabrication.
Les entreprises visées se trouvent habituellement en situation de
concurrence et ne sont pas assujetties à une
réglementation des prix ou de l'entrée - qui jouait un rôle si important
dans le cas des entreprises étudiées
aux chapitres 4 et 5. Les politiques industrielles se distinguent
également par les deux grands principes sur
lesquels elles reposent: d'une part, favoriser la prise de risques et
l'amélioration de la productivité et de
la compétitivité dans l'industrie canadienne et, d'autre part, faciliter
l'adaptation et atténuer les
difficultés qui découlent du changement  économique. Ces deux principes
ne s'opposent pas nécessairement. Ils
peuvent tous deux constituer une réponse aux lacunes et aux
imperfections du marché. De même, les mesures visant
à aider les personnes touchées par les changements économiques peuvent
rendre les objectifs de croissance
économique plus acceptables et plus facilement réalisables d'un point de
vue politique. Ces deux grands axes
de la politique industrielle sont néanmoins suffisamment distincts pour
fournir un cadre d'analyse utile.

Dans ce chapitre, nous examinons le rôle de l'entreprise publique dans
la promotion de la croissance et le
soutien de ceux qui subissent les contrecoups du progrès économique. La
première de ces fonctions (qui intéresse
des entreprises comme la Société de développement du transport urbain,
l'Énergie atomique du Canada Limitée,
la Corporation de développement du Canada et les sociétés de Havilland
et Canadair) est étudiée sous l'angle
du rôle de l'État en tant qu'entrepreneur. La seconde fonction est
abordée par l'examen d'un certain nombre de
sauvetages d'entreprises opérés par le gouvernement (la Société de
développement du Cap Breton, Sydney Steel
Corporation et Fishery Products International). Dans le cadre de leurs
politiques industrielles, les
gouvernements ont eu recours non seulement à des sociétés en propriété
exclusive, mais aussi à des entreprises
mixtes (par exemple, la Corporation de développement du Canada, ainsi
que certaines filiales de la Société
générale de financement et de la Caisse de dépôt et placement du
Québec). Cette dernière constitue, d'un certain
point de vue, un instrument de politique distinct auquel nous consacrons
une section du chapitre

L'État entrepreneur.

Dans cette section, nous portons notre attention sur les entreprises
publiques dont la création est en partie
attribuable à la perception d'une carence du marché des capitaux ou de
l'esprit d'entreprise au Canada. Ces
sociétés gouvernementales visent principalement à corriger ou à
compenser les lacunes du marché que l'on
considère comme un facteur de ralentissement de la croissance
économique. Mais c'est rarement la le seul
objectif poursuivi; le désir d'avoir une entreprise appartenant à des
Canadiens dans un secteur important et
de mettre en valeur les capacités du Canada sur le plan technologique
ont joué un rôle important dans la
formation d'un certain nombre de ces sociétés.

Notre examen s'articulera autour d'objectifs particuliers, qui sont liés
pour la plupart à des lacunes et
carences perçues du marché. Dans chacun des cas, nous essaierons de
déterminer, à l'aide du cadre élaboré au
chapitre 3, si l'objectif en question est valable et, dans
l'affirmative, si l'entreprise publique représente
la meilleure solution. Nous citerons en exemple des entreprises
particulières pour illustrer notre propos aux
diverses étapes de l'examen, bien  qu'en réalité, certaines d'entre
elles aient plusieurs objectifs et puissent
apparaître sous plus d'une rubrique.

La performance des sociétés d'État que l'on pourrait considérer comme
ayant véritablement une fonction
d'entreprise (au sens que nous avons donné précédemment à ce terme) à
été plutôt décevante. La plupart des
entreprises que nous avons examinées sont engagées dans la mise au point
et la commercialisation de nouvelles
technologies. Elles opèrent généralement dans des industries dynamiques
et en pleine évolution, par opposition
aux secteurs d'activité plus mûrs, et cette situation pose des
difficultés particulières au plan de la
surveillance et du contrôle. De plus, elles ont été tout
particulièrement vulnérables aux problèmes qui
surgissent lorsque ceux qui sont chargés d'exercer un contrôle sur
l'entreprise en deviennent les défenseurs
et les promoteurs. Cependant, il n'existe pas toujours de solution de
rechange nettement préférable à
l'entreprise publique. Dans de tels cas, il importe d'examiner
soigneusement la valeur et l'importance des
objectifs eux-mêmes.

Corriger les lacunes du marché des capitaux: la CDC.

Bien que le marché des capitaux au Canada soit raisonnablement efficace,
on a longtemps considéré qu'ils
comportait certaines faiblesses en ce qui a trait à la disponibilité du
capital de risque pour les entreprises
nouvelles ou de petite taille et, à l'autre extrémité de l'éventail,
pour les mégaprojets à forte
capitalisation. Une étude antérieure du Conseil avait permis de
constater que les petites entreprises ont, en
effet, à supporter des coûts trop élevés lorsqu'elles émettent des
actions, et qu'elles sont désavantagées par
les politiques d'investissement des grandes institutions financières.
Bien que les sociétés qui prêtent du

capital de risque aient contribué à répondre aux besoins des petits
entrepreneurs, elles occupent une place
relativement peu importante dans le secteur du financement des
entreprises.

Des prises de participation (au capital-actions) limitées de la part du
gouvernement pourraient aider à résoudre
les problèmes qui se posent, mais ces interventions devraient être axées
spécifiquement sur les segments du
marché où il s'avère difficile d'obtenir des fonds propres. Cependant,
comme ces problèmes sont causés en partie
par des restrictions institutionnelles imposées ou tolérées par les
gouvernements, l'élimination partielle ou
totale de ces contraintes pourrait constituer une solution plus
raisonnable. Parmi les possibilités qui
s'offrent à cet égard, notons l'assouplissement des restrictions
imposées aux compagnies d'assurance-vie, aux
sociétés de fiducie et aux caisses de retraite en ce qui concerne les
placements sous forme de capital-actions,
ainsi que la réduction des exigences relatives à l'admission à la cote
officielle des principales places
boursières.

La création de la Corporation de développement du Canada est imputable
en partie à une vision pessimiste du
marché des capitaux canadien. Elle fut d'abord proposée en 1963 par le
ministre des Finances de l'époque,
l'honorable Walter Gordon, qui y voyait un moyen de racheter des
entreprises contrôlées par des intérêts
étrangers qui opéraient au Canada. L'entreprise qui a finalement vu le
jour en 1971 avait pour objectif de
mobiliser l'épargne des Canadiens non pas à des fins de rachat mais à
des fins de développement. Dans
l'exécution de son mandat, la CDC devait se comporter comme toute autre
société de portefeuille à but lucratif,
sauf que ses fonds proviendraient de petits investisseurs canadiens,
dont beaucoup n'avaient jamais acheté
d'actions auparavant. On espérait ainsi qu'avec le temps, les activités
de cette société  aideraient les
Canadiens à acquérir un plus grand contrôle sur leur économie et que
cela favoriserait le développement de
compétences canadiennes dans les domaines de l'entreprise et de la
gestion.

La CDC est aujourd'hui devenue l'un des principaux conglomérats
canadiens avec un actif dépassant les 7
milliards de dollars. Il s'agit d'une entreprise mixte dans laquelle,
jusqu'à récemment, le gouvernement
détenait une participation d'un peu moins de 50 %. Le contrôle public
n'a pas détourné les dirigeants de
l'entreprise de la poursuite d'activités rentables, bien que
l'engagement pris au départ par le gouvernement
de ne pas intervenir ait été mis à l'épreuve au moins en une occasion.
Mais pour ce qui a été de découvrir et
de faire la promotion de grandes entreprises commerciales canadiennes
rentables, le dossier de la CDC apparaît
médiocre dans l'ensemble. Le taux moyen de rendement de la société n'a
été, pendant plus de 10 ans, qu'environ
la moitié de celui de l'entreprise moyenne dans le secteur industriel au
Canada. Dans trois domaines où elle
a concentré ses investissements, un seulement - celui des mines - a
engendré des bénéfices qui peuvent se
comparer à la moyenne du secteur des entreprises industrielles. Ses
gains dans les autres secteurs, notamment
dans les deux autres industries où elle a concentré ses investissements
(la pétrochimie et l'industrie du
pétrole et du soufre) ont été décevants.

La CDC a contribué à accroître la propriété canadienne, mais à un coût
appréciable. Elle n'a pas réussi à
attirer l'épargne des Canadiens qui n'avaient pas l'habitude d'investir
leur argent dans des actions. Un sondage
effectué en 1976 a permis de constater que le profil des actionnaires de
la CDC était semblable à celui de
l'investisseur type sur le marché des actions, et que 80 % d'entre eux
détenaient des actions ordinaires
d'autres sociétés.

Le piètre rendement de la CDC sur une période relativement longue
soulève de sérieux doutes quant au bien-fondé
et à la faisabilité de la mission principale de cette société - à
savoir, «choisir des gagnants» - sur le marché
canadien. C'est un objectif très difficile à atteindre dans un pays dont
le marché des capitaux est aussi
complexe qu'au Canada. De plus, la CDC a choisi de réaliser son mandat
en investissant en grande partie dans
des entreprises dont les actions étaient cotées sur les marchés
boursiers canadiens; une très faible proportion
de ses fonds est allée vers les entreprises à capital de risque. Bien
qu'il y ait une place pour les grands
conglomérats qui sont en mesure de faire des gains d'efficience grâce à
leur capacité d'exercer un contrôle
étroit sur leurs avoirs, il faut reconnaître que les sociétés de ce type
ne manquent pas sur le marché canadien.
En d'autres termes, il existe un marché actif et vigoureux pour les
acquisitions et les prises de contrôle. En
outre, la CDC a peut-être évolué avec un certain désavantage sur ce
marché dans la mesure où les décisions de
ses dirigeants subissaient indirectement l'influence contraignante du
mandat confié à la société de contribuer
à l'accroissement de la propriété canadienne. Sa performance est
également liée de façon plus générale au rôle
des entreprises mixtes - une question sur laquelle nous reviendrons plus
loin dans ce chapitre.

Promouvoir la recherche et le développement: la SDTU.

Une lacune du marché qui peut avoir une certaine importance tient à
l'incapacité des investisseurs privés de
s'approprier toutes les retombées des investissements dans le domaine de
la recherche et du développement (R
et D). Il est ainsi très difficile d'empêcher les autres d'avoir accès
aux connaissances nouvelles engendrées
par les activités de recherche. Comme les fruits de la R et D leur
échappent en partie, les entreprises auront
tendance à sous-investir dans ces activités. Les gouvernements ont
essaye de résoudre ce problème en créant des
droits de propriété intellectuelle sous la forme de brevets destinés a
protéger en partie l'innovation, ainsi
qu'en fournissant des encouragements financiers à la recherche et au
développement. Mais si la protection
assurée par les brevets stimule la R et D, elle le fait en instituant
des monopoles restreints, et cela ne
concourt pas à l'efficience économique. Il sera parfois plus efficace
pour le gouvernement de compenser le
sousinvestissement dans les activités liées à l'innovation en
s'engageant lui-même dans le secteur de la R et D et
en diffusant gratuitement les résultats de ses recherches parmi les
producteurs privés.

L'État peut également vouloir investir dans le secteur de la R et D
parce qu'il a besoin d'un matériel
présentant des caractéristiques uniques qui l'aidera à s'acquitter
efficacement de ses responsabilités. Même
si l'on pense tout de suite aux besoins en matière de défense nationale,
les conquêtes de la technologie peuvent
être mises au service de toute une gamme d'activités du secteur public.

Lorsqu'ils décident de s'engager dans des activités de R et D, les
gouvernements peuvent le faire par voie de

contrat avec l'entreprise privée ou se doter eux-mêmes d'une capacité de
recherche. Le recours à la
soustraitance sera souhaitable lorsque l'entreprise privée peut faire la
recherche à un coût moins élevé et que les
économies ainsi réalisées ne sont pas annulées par les frais de
négociation et d'administration des ententes
contractuelles .Comme nous l'avons fait remarquer dans un contexte plus
général au chapitre 3, la formule de
la sous-traitance ne se prête pas à certains types d'activités. Il sera
plus efficace de faire la recherche au
sein du secteur public lorsque, en raison de la nature des recherches à
effectuer ou des incertitudes en
présence, il est impossible de préciser des modalités contractuelles qui
puissent être raisonnablement
appliquées ou encore, lorsque le besoin de disposer de biens
d'équipement spécialisés ayant une longue vie utile
est susceptible de créer des liens de dépendance réciproque entre le
gouvernement et l'entrepreneur.

Un des acheteurs les plus expérimentés de systèmes de haute technologie
est le Département de la défense des
États-Unis. L'expérience de cet organisme illustre bien les problèmes de
sous-traitance dans ce secteur. Au fil
des années, il a mis à l'essai un certain nombre d'arrangements
contractuels dans le but d'en venir à exercer
un meilleur contrôle sur les coûts de développement des grands systèmes
d'armement. Il a ainsi eu recours à
diverses formules d'incitation destinées a récompenser les entrepreneurs
des efforts déployés en vue de
minimiser les coûts. Des études indiquent  toutefois que ces mesures ont
eu peu d'influence sur les résultats
finals. Malgré le recours à des éléments d'incitation, les contrats
n'ont eu en général aucune incidence sur
le cours des événements; la causalité jouait plutôt en sens inverse, les
contrats étant périodiquement modifiés
en fonction des événements. On retrouve ici un problème familier où
l'une des parties à un contrat est
«prisonnière» de l'entente contractuelle.

Ayant beaucoup investi dans un projet, le Département de la défense se
trouve devant l'alternative de perdre
son investissement ou d'accepter d'encourir des déboursés additionnels
pour mener le projet à son terme. Comme
l'investissement marginal requis est susceptible d'avoir un rendement
très élevé, le Département de la défense
est particulièrement vulnérable devant les demandes des entrepreneurs
qui désirent modifier les dispositions
de leur contrat pour tenir compte des dépassements de coûts, des retards
et des problèmes d'exécution.

Bien que la production au sein même du secteur public offre la
possibilité d'exercer un meilleur contrôle et
d'imposer une discipline que ne permet pas le genre de liens
contractuels souples que semble exiger la mise au
point de produits technologiquement avancés, cette formule présente des
risques d'une autre nature. Ces risques
tiennent en partie à la dynamique interne du gouvernement, qui peut
favoriser une expansion des installations
de recherche bien au-delà de ce qui est justifié en fonction des
avantages sociaux attendus.

A cet égard, l'expérience de la Société de développement du transport
urbain peut nous éclairer. Cette société
a été créée par le gouvernement de l'Ontario au début des années 70,
suite à la décision d'annuler le projet
du Spadina Expressway à Toronto, et à l'annonce par le gouvernement
provincial d'une nouvelle politique
prévoyant une augmentation appréciable de l'aide destinée aux services
de transport rapide. La SDTU devait

fournir une capacité de recherche et de développement en matière de
systèmes de transport urbain et faciliter
la réalisation de l'objectif immédiat du gouvernement, à savoir
développer un nouveau type de systèmes de
transport de capacité intermédiaire. La loi prévoyait la possibilité que
la nouvelle société se lance elle-même
dans la fabrication, mais ce n'était pas là un objectif de départ pour
ses dirigeants. En 1973, les plans du
gouvernement montraient que la SDTU devait compter 40 employés - nombre
susceptible de s'élever jusqu'à 70
durant les périodes de pointe - et qu'une grande partie de la recherche
et tout le travail de développement et
de fabrication seraient confiés au secteur privé.

Dix ans plus tard, la Société de développement du transport urbain était
devenue un des principaux fournisseurs
de systèmes, de matériel et de services de transport urbain. En 1983-
1984, elle employait 1 000 personnes, la
plupart affectées à la production de matériel de transport, ainsi qu'à
la conception, au développement, à la
fabrication, à l'exploitation et à l'entretien de systèmes de transport
en commun. Pendant la plus grande partie
de ces 10 années, L'entreprise a opéré à perte. Les résultats financiers
de la SDTU  doivent cependant être
interprétés avec prudence car ils reflètent en partie les effets de
diverses mesures prises par le gouvernement.
En effet, le gouvernement de l'Ontario a apporté son aide à cette
société aussi bien directement que par un
soutien au niveau des ventes, mais il a également imposé des contraintes
à ses dirigeants en exigeant que
certains achats se fassent dans la province.

La création d'une entreprise publique pour effectuer des travaux de R et
D dans le domaine du transport urbain
s'explique en partie par les problèmes de sous-traitance. Il se peut
qu'il ait été très difficile pour le
gouvernement d'élaborer et d'administrer des dispositions contractuelles
en vue du développement d'un nouveau
système complexe de transport adapté aux besoins des municipalités
ontariennes. La mise sur pied d'une
entreprise publique pour réaliser la recherche nécessaire pouvait
constituer une solution raisonnable à ce genre
de problème. Mais, même s'il est possible que cette approche puisse
avoir été la meilleure façon de soutenir
les activités de R et D, il n'est pas du tout clair qu'une telle mesure
était justifiée du point de vue du
contribuable ontarien. La population de l'Ontario était appelée à en
supporter les frais, mais une bonne partie
des bénéficiaires de la nouvelle technologie de transport en commun
pouvaient être des résidants d'autres
provinces ou même d'autres pays. Il est également difficile de
justifier, dans le contexte des problèmes de
sous-traitance, l'entrée de la SDTU dans le secteur de la fabrication.
et dans les activités de production
connexes.

La croissance de cette société illustre bien l'essor que peut prendre
une entreprise publique qui a la faveur
des autorités. L'engagement du gouvernement ontarien envers la Société
de développement du transport urbain a
été attribué à divers facteurs: la nécessité où se trouvait le
gouvernement d'éviter un autre échec suite à
l'abandon du projet expérimental de réseau à capacité intermédiaire
faisant appel à la technologie
ouestallemande du «maglev»; les liens personnels étroits entre le
Premier ministre de l'Ontario et le président de
la SDTU; la communauté d'intérêts entre les dirigeants de l'entreprise
et les fonctionnaires provinciaux qui
considéraient celle-ci comme un des éléments de la politique de la
province dans le domaine du transport urbain.

Sur un plan plus général, étant donné les coûts que peuvent comporter
les investissements directs du

gouvernement dans les activités de R et D - que celles-ci soient
confiées à une entreprise publique ou à
l'entreprise privée par voie de contrat - il importe de s'assurer qu'il
n'existe pas de solutions de rechange
plus avantageuses. Lorsque l'État acquiert des produits de haute
technologie pour ses propres besoins, on doit
nécessairement choisir entre la formule de la production au sein du
secteur public et celle de la sous-traitance
avec le secteur privé Dans ce cas, la première solution pourra être
préférable si les problèmes liés au recours
a la sous-traitance sont assez importants et que les besoins du
gouvernement sont suffisamment grands ou ont
un caractère répétitif.

La mise en place d'un système d'évaluation périodique des engagements
des pouvoirs publics envers un programme
de R et D contribuera à la  réalisation de ces avantages. Lorsque
l'intervention de l'État vise à encourager
les activités de R et D de façon générale, la meilleure solution
consistera à combiner des subventions avec une
protection limitée en matière de brevets. En finançant la recherche et
le développement par des subventions,
l'État soutient la production de connaissances; il n'a pas à se
préoccuper des résultats des activités de
recherche ni de l'usage qui sera fait de ces connaissances, comme il le
ferait s'il passait un contrat en vue
d'une innovation bien précise. Cette forme plus restreinte de
participation du gouvernement est, dans la plupart
des cas, tout ce qui est nécessaire ou approprié pour compenser
l'inégalité entre les avantages de nature
publique et privée de la production de nouvelles connaissances.

L'incitation à prendre des risques: EACL.

Une autre raison qui peut justifier la prise en charge par l'État de la
fonction d'entrepreneur découle de
l'argument voulant que le secteur public peut réaliser des économies sur
le plan des coûts inhérents au risque.
Le fait que le risque peut être réduit par la diversification nous
indique que les grandes entités présentent
certains avantages. En entreprenant un grand nombre de projets dont les
résultats ne sont pas liés les uns aux
autres, l'État est en mesure d'atténuer les fluctuations du taux de
rendement (ou du niveau de risque), voire
même de les éliminer entièrement. On a fait valoir qu'outre les
avantages découlant de la mise en commun des
risques, l'investissement public offre la possibilité d'étaler ces mêmes
risques. Lorsque le gouvernement
réalise un projet, chaque contribuable assume une partie si infime du
risque global que le fardeau correspondant
est négligeable.

On a beaucoup discuté des avantages possibles du regroupement et de
l'étalement des risques associés à
l'intervention de l'État. On a noté par ailleurs que les résultats des
projets réalisés par l'État peuvent être
en corrélation avec le cycle économique et, par conséquent, en
corrélation les uns avec les autres, de sorte
que le regroupement pourrait ne pas diminuer sensiblement le risque
global. En outre, pour une foule de projets
publics, les avantages et les coûts ne sont pas étalés sur l'ensemble de
la population, mais plutôt sur une
catégorie particulière de contribuables; la part du fardeau qui incombe
à chaque membre de cette catégorie n'est
pas négligeable et c'est pourquoi la possibilité d'avoir à défrayer une
prime de risque ne peut être éliminée.

Bien sûr, il existe des marchés relativement efficaces où l'on peut se
procurer une certaine protection en
réduisant au minimum les risques encourus. Le marché boursier permet
ainsi d'étaler les risques de telle manière
que les pertes considérables que pourrait subir une société ne se
traduiraient que par une perte limitée pour
les personnes concernées. Les grandes entreprises privées procèdent
aussi à une mise en commun des risques en
répartissant leurs investissements entre des projets dont les résultats
seront relativement indépendants les
uns des autres. Il faut en outre considérer que l'étalement du risque
qui intervient sur le marché s'opère en
fonction de choix individuels - une situation préférable à celle où le
gouvernement finance directement un
projet et force ainsi tous les contribuables à partager les risques en
présence sans qu'ils aient eu l'occasion
d'exprimer leur avis à ce sujet.

Le partage obligatoire des risques que suppose l'implication des
pouvoirs publics serait justifié s'il était
susceptible de comporter des avantages appréciables en en favorisant une
diminution de ces mêmes risques. Il
en serait ainsi si le gouvernement pouvait intervenir efficacement dans
les situations où il s'avère très
difficile et coûteux pour le secteur privé d'étaler les risques qui se
posent Nous avons évoqué plus haut les
imperfections du marché des capitaux pour ce qui est de fournir des
fonds aux petites entreprises et d'assurer
le financement des mégaprojets exigeant de gros investissements. Il peut
ne pas être possible ni souhaitable
de résoudre entièrement ces problèmes par l'élimination des diverses
restrictions de nature institutionnelle.
L'État peut donc avoir un rôle à jouer directement pour réduire la
difficulté et le coût de trouver du capital
de risque dans certaines circonstances. Même là, toutefois, on ne
récoltera les avantages escomptés que dans
la mesure où les gouvernements parviendront à résoudre les problèmes de
surveillance et de contrôle qui se
poseront. Il est possible que le prix à payer pour combler les lacunes
du marché par un investissement ou une
participation du secteur public dépasse les avantages que l'on peut
espérer en tirer.

La mise au point du réacteur nucléaire CANDU est un exemple de projet où
l'ampleur des risques et des
investissements milite en faveur d'une participation importante de
l'État. Les origines de l'Énergie atomique
du Canada Limitée remontent à la décision prise par le gouvernement
canadien, durant la Seconde Guerre mondiale,
de se doter d'installations de recherche nucléaire. En 1952, l'organisme
gouvernemental devenait une société
de la Couronne, en partie à cause du caractère de plus en plus
commercial de ses activités. Au cours des
premières années, les opérations de l'EACL sont demeurées modestes, ce
qui a valu à la société d'État une
réputation enviable, notamment en raison des recherches qu'elle
Poursuivait dans le domaine des applications
pacifiques de l'énergie nucléaire.

Ce n'est qu'au début des années 60, alors que l'EACL s'est engagée à
réaliser un prototype de centrale nucléaire
pour l'Hydro-Ontario à Douglas Point, que le système CANDU est devenu
une source de préoccupation importante.
Les dépenses cumulatives de R et D pour le système de production
d'énergie nucléaire CANDU n'ont cessé
d'augmenter avec les années et, selon une estimation, elles avaient
atteint, en 1981, une valeur de 14 milliards

de dollars (en dollars de 1981) à un taux d'actualisation réel de 7,5 %.

Il y a eu diverses tentatives pour comparer les coûts de développement
des prototypes de réacteurs et d'usines
d'eau lourde aux avantages procurés par le système CANDU, qui consistent
principalement en une diminution du
coût de production de l'électricité. Certaines études ont conclu que la
comparaison était nettement
désavantageuse, mais les données présentées ne sont pas tout à fait
probantes, les résultats dépendant en grande
partie du taux d'actualisation employé. Ce qui est intéressant dans le
présent cas toutefois, c'est l'éclairage
que l'expérience de l'EACL permet de jeter sur les problèmes de contrôle
liés au développement et à la
commercialisation d'une technologie complexe.

La difficulté d'exercer un contrôle sur le rendement, que l'on a
observée dans le cas de la Société de
développement du transport urbain, prend encore plus d'ampleur dans le
cas d'une entreprise comme l'EACL. Le
critère de réussite pour le programme CANDU est la capacité de la
société d'État de vendre des réacteurs en
dépit de la concurrence que lui livrent les technologies rivales. Mais
sur le marché de ce type de produits,
il y a un décalage considérable entre le début des travaux de recherche
et le moment où on peut raisonnablement
faire une évaluation des résultats. Dans de telles circonstances -
lorsque la réussite ou l'échec ne deviendra
évident qu'au bout d'une longue période - il suffit d'un peu
d'ingéniosité pour fournir une bonne justification
à pratiquement tout revers temporaire. La tentation peut également être
plus grande pour les dirigeants
politiques de se saisir des avantages dans l'immédiat et de reporter les
coûts politiques à plus tard.

On a fait valoir que l'EACL avait commis une erreur stratégique en
demeurant axée sur le marché intérieur
pendant la période critique d'expansion de l'industrie nucléaire
américaine entre 1966 et 1974. Une vente à un
service public d'électricité aux États-Unis aurait été un stimulant
important à un moment décisif. Les
perspectives plutôt sombres sur le plan des exportations au cours de
cette période ont été attribuées aux
difficultés rencontrées dans la production d'eau lourde et aux retards
survenus dans la mise en service des
installations de Douglas Point. A leur tour, ces problèmes ont été
imputés à la conversion laborieuse de l'EACL
d'organisme de recherche en société à vocation commerciale. Une
entreprise dont les ambitions commerciales
auraient été plus fortes aurait cherché davantage à dissiper
l'inquiétude de la clientèle au sujet du coût et
de la disponibilité de l'eau lourde et aurait déployé plus d'efforts
pour mettre les installations de Douglas
Point en exploitation à la date prévue.

L'autre solution organisationnelle aurait été que le gouvernement fasse
développer le système CANDU par
l'entreprise privée. Étant donné les problèmes liés à la production de
systèmes de haute technologie, toutefois,
rien ne permet de croire que cette solution aurait été meilleure. La
Commission de l'énergie atomique des
ÉtatsUnis a passé des contrats en vue de la construction d'un certain
nombre de réacteurs à l'eau légère dans les
années 60 et elle a connu une expérience semblable à celle dont nous
avons fait état précédemment dans le cas
du Département de la défense. Les modalités d'incitation apparaissant
aux contrats n'ont pas permis de
restreindre les coûts, ni d'exercer une influence sur les délais
d'exécution:

Comme il s'agissait d'un produit unique, les premiers contrats ne
pouvaient se fonder que sur de pures

suppositions; lorsque ces conjectures se sont révélées erronées, la
réaction des autorités a été de modifier
les contrats plutôt que d'abandonner le projet.

L'expérience de l'EACL dans des projets menés en collaboration avec
l'entreprise privée paraît confirmer cette
observation. Un des premiers grands projets du programme nucléaire
canadien a été la mise au point d'un réacteur
nucléaire de démonstration, pour lequel la  Compagnie Générale
Électrique du Canada fut chargée d'une grande
partie des travaux de conception et de construction. Lors de
l'achèvement du réacteur témoin en 1962, les coûts
étaient passés d'une prévision initiale de 13,5 millions de dollars à
32,8 millions. Cette hausse des coûts est
attribuable en partie à une modification des devis techniques, mais on
peut y voir aussi le résultat d'un
mauvais contrôle des coûts de la part du sous-traitant.

Une autre possibilité qui s'offrait au gouvernement était d'encourager
une entreprise privée à développer le
réacteur CANDU dans un contexte commercial. Mais comme le marché
canadien est relativement restreint et
incertain, le soutien requis pour attirer un producteur privé aurait
sûrement été fort important, de telle sorte
que le gouvernement n'aurait pas eu d'autre choix que d'assumer une part
importante des coûts et des risques.
Les problèmes de sous-traitance qui se seraient posés auraient été
semblables à ceux dont nous avons fait
mention en rapport avec la production de systèmes de haute technologie.

Dans les deux cas, le gouvernement aurait eu à subir en très grande
partie les conséquences de décisions sur
lesquelles il aurait eu relativement peu de contrôle par contre, la
formule de la production au sein même du
secteur public permet au moins à ceux qui ont la responsabilité de
veiller à la bonne utilisation des fonds
publics d'exercer un contrôle plus étroit sur le projet.

Une formule organisationnelle qui présente à notre avis beaucoup
d'attrait pour la réalisation de grands projets
de cette nature est celle du consortium regroupant des participants des
secteurs privé et public. Mais les
entreprises en coparticipation ont elles aussi leurs faiblesses, comme
nous l'exposerons dans une section
ultérieure. Il est nécessaire de fixer des limites explicites à la
participation et à la contribution financière
du gouvernement à de tels projets. Il y a cependant des avantages à
recourir à une formule qui permet au
gouvernement de partager les risques, ainsi que la responsabilité de la
surveillance et du contrôle, avec
l'entreprise privée. Si elle est suffisamment importante, la
participation du secteur privé peut être une source
de pression utile en vue d'abandonner les projets peu prometteurs. Un
tel arrangement offre donc de meilleures
chances d'éviter les pertes désastreuses.

Mais, abstraction faite des questions d'ordre organisationnel, c'est en
partie à cause de leur nature même que
des projets comme celui du réacteur CANDU se soldent par un succès ou un
échec retentissant:

L'histoire des efforts du gouvernement dans le domaine de l'avancement
de la technologie est marquée par de

grands succès et de coûteux échecs. On a mis au point la bombe atomique
et l'ordinateur, et un homme a été
envoyé sur la lune. Mais le réacteur surgénérateur a englouti des
milliards de dollars avant d'être abandonné
et le projet de combustibles synthétiques n'a pas fait mieux. La navette
spatiale n'est pas un désastre, mais
elle s'est révélée beaucoup plus coûteuse et moins fiable qu'on ne
l'avait envisagé.

Promouvoir la technologie canadienne de pointe: de Havilland et
Canadair.

Dans bien des cas (y compris ceux dont nous avons traité jusqu'ici),
L'entreprise publique ne constitue pas
seulement, ou principalement, une solution destinée à combler les
lacunes du marché. Ainsi, l'acquisition par
le gouvernement fédéral des sociétés de Havilland et Canadair s'explique
par un certain nombre de facteurs, dont
le désir de donner aux Canadiens le contrôle de leur industrie
aérospatiale. Dans ce cas comme dans d'autres,
le développement d'une industrie canadienne peut viser simplement à
affirmer la capacité technologique du
Canada.

Lorsque les objectifs de politique publique sont définis de manière très
précise, par exemple créer une
industrie aérospatiale canadienne, les options qui s'offrent aux
décideurs sont très limitées. Notre examen des
deux entreprises publiques canadiennes engagées dans la fabrication
d'aéronefs - qui ont toutes deux été
privatisées - fait ressortir encore une fois le coût élevé du recours à
l'entreprise publique pour la
réalisation de tels objectifs. Toutefois, même si la volonté du
gouvernement de favoriser l'excellence
technologique prend la forme d'une entente contractuelle avec une
entreprise privée ou une entreprise mixte,
de sérieuses difficultés sont également susceptibles de surgir. On verra
mieux ce en quoi consistent ces
difficultés en étudiant le dossier de la Consolidated Computer
Incorporated.

L'expérience de la société de Havitland du Canada Limitée fait voir d'un
autre point de vue les problèmes
associes à la création et à la commercialisation de nouvelles
technologies. La société de Havilland a été
acquise des mains de la société mère britannique, Hawker Siddeley, en
1974, soit six ans après que le
gouvernement fédéral eut entrepris de soutenir le développement de
l'avion Dash 7, un appareil à décollage et
à atterrissage courts (ADAC). Cette entreprise publique avait une gamme
de produits étroits et était
particulièrement vulnérable aux périodes de contraction du cycle
économique. Des ventes plus lentes que pour
le Dash 7 et des frais de développement dépassant les prévisions pour le
Dash 8 ont contribué à placer la
société dans une situation financière de plus en plus difficile au début
des années 80. La boucle a été bouclée
récemment avec la revente de l'entreprise à la société Boeing.

L'examen du dossier du Dash 7 et du Dash 8 donne l'impression que, dans
les décisions qui ont été prises, les
considérations commerciales ont été subordonnées aux questions
techniques. Cette observation vaut autant pour
les décisions prises au sein du gouvernement ou de l'entreprise; les
décideurs publics se souvenaient des
répercussions de la cessation des activités du programme Avro Arrow en
1959, et ils étaient attirés par la
possibilité que le Canada joue un rôle de chef de file dans une nouvelle
technologie prometteuse du domaine de
l'aéronautique. C'est ainsi qu'on peut expliquer en partie le soutien
apporté par le gouvernement fédéral à deux
projets qui, en regard de la plupart des critères commerciaux habituels,
auraient été considérés comme

extrêmement risqués. Avant de prendre le contrôle de la société de
Havilland, le gouvernement avait subventionné
la mise au point du Dash 7 en se fondant sur des prévisions de ventes
(250 unités en 1982) auxquelles la société
mère,  Hawker Siddeley, n'accordait que peu de poids. Pendant un certain
nombre d'années après l'acquisition,
ces prévisions ont été officiellement maintenues bien qu'elles aient été
de moins en moins réalistes.

Dans le cas du Dash 8, il y avait un risque considérable à tenter de
rivaliser avec divers producteurs étrangers
fortement subventionnés pour desservir un marché très limité.

Le cas de Havilland fait également ressortir la difficulté d'appliquer
un système de planification cohérent dans
une entreprise publique. Même si cela vaut pour toutes les entreprises,
le problème est particulièrement épineux
dans le cas des entreprises qui opèrent dans des secteurs commerciaux
dynamiques et en pleine évolution. On a
fait remarquer qu'au cours du développement du Dash 8, les décisions
relatives au produit lui-même ont été
prises par la société d'État, tandis que les décisions de nature
financière étaient prises par le gouvernement.
Mais, à aucun moment, on ne semble avoir procédé à une intégration et à
une rationalisation de ces diverses
décisions. C'est ainsi que les contraintes financières ne sont pas
entrées en ligne de compte aux premières
étapes de la planification - lorsqu'on s'est attaché à faire l'éventail
des possibilités. On a en outre prétendu
que les divergences de vues concernant les modalités de financement qui
furent finalement approuvées ont diminué
l'engagement et le sentiment de responsabilité des dirigeants envers le
projet.

Bien qu'il soit possible d'opérer une meilleure intégration des
décisions au niveau de l'entreprise publique
et du gouvernement, le problème fondamental qui se pose ici n'est pas
simplement d'ordre administratif. Les
gouvernements poursuivent inévitablement des objectifs multiples et
ceux-ci ne cessent d'évoluer. Il est
sûrement raisonnable de s'attendre que les décideurs, en cherchant à
réaliser un compromis entre des intérêts
divergents, attendront le plus longtemps possible avant de s'engager
dans une voie. On ne peut appliquer aux
organismes publics le modèle de planification unifié et cohérent qui
existe dans l'entreprise privée Comme l'a
fait remarquer un observateur:

«le gouvernement n'est pas un organisme monolithique où se retrouvent
des gens qui oeuvrent vers un même
objectif bien défini. Il ressemble davantage à une pieuvre dont les
tentacules bougent d'une manière non
coordonnée, entraînant ainsi souvent des conflits internes au niveau des
buts poursuivis. Et malgré tout cela,
le monstre réussit à avancer dans une direction ou dans une autre».

Les difficultés auxquelles s'est heurtée une autre avionnerie du secteur
public, la société Canadair Limitée,
sont maintenant bien connues. Cette entreprise a été achetée par le
gouvernement fédéral à la fin de 1975,
lorsqu'il est apparu que la société mère américaine était sur le point
de fermer l'usine située dans la banlieue
de Montréal. La décision fut prise, peu de temps après, de mettre au
point un réacté d'affaires qui avait été
conçu par Bill Lear, en dépit du fait que l'équipe de direction n'avait
que peu d'expérience ou de compétence

dans ce domaine.

Un examen des problèmes qu'a dû affronter la société d'État par la suite
révèle certains des facteurs qui en
sont à l'origine, dont les promesses peu réalistes des dirigeants pour
mousser les ventes, en ce qui concerne
le financement, les spécifications techniques ou les dates de livraison;
la surestimation des possibilités de
vente; et la sous-estimation des difficultés techniques et des problèmes
de production liés à la conception et
à la réalisation d'une nouvelle cellule et d'un nouveau moteur. Les
conséquences de ces erreurs ne sont pas
apparues clairement avant plusieurs années, en raison du système de
comptabilité par programme qui permet à
Canadair - comme à tout autre fabricant d'aéronefs - d'étaler les
dépenses de développement sur l'ensemble de
la durée d'un programme. Dans le cas de Canadair, le calcul des coûts
n'était pas fondé sur le nombre
d'appareils que la société pouvait raisonnablement s'attendre à vendre,
mais sur le nombre requis pour atteindre
le seuil de rentabilité.

La surveillance des activités de cette société était assurée par le
conseil d'administration et par un comité
interministériel d'examen formé de représentants de quatre ministères.
Les séances du Comité des comptes publics
(en 1983) ont fait ressortir de sérieuses lacunes dans le fonctionnement
de ces organes de contrôle. Examinant
rétrospectivement la situation, un responsable du gouvernement en venait
à la conclusion suivante:

Je crois que le gouvernement doit accepter une certaine responsabilité.
Cette mesure de responsabilité est
fondée sur un dispositif institutionnel du gouvernement qui n'a pas été
conçu pour réagir à une situation
commerciale négative en très rapide évolution. Face à ces sociétés ainsi
qu'aux autres, depuis plusieurs années,
le gouvernement s'est montré solidaire mais actionnaire passif.

Le cas de Canadair diffère des autres que nous avons examinés en raison
de l'importance plus grande attachée
aux questions d'emploi. Des facteurs particuliers sont également venus
compliquer l'exercice d'un contrôle sur
les activités de cette entreprise, facteurs qui étaient liés à la nature
du système de comptabilité, à
l'utilisation de lettres d'accord - un arrangement permettant au
gouvernement de garantir le remboursement des
emprunts de Canadair sans en aviser le Parlement -, ainsi qu'au fait de
ne pas avoir assujetti cette société
à la Loi sur l'administration financière, ce qui aurait imposé à ses
dirigeants des exigences supplémentaires
en matière de rapports financiers et de vérification.

Toutefois, on a pu aussi voir les effets de certains facteurs importants
que l'on rencontre plus communément:
la nécessité de prévoir une période de planification suffisamment longue
et la difficulté d'évaluer le rendement
des gestionnaires durant cette période; l'attrait d'une technologie
nouvelle qui donnait l'occasion à ceux qui
étaient impliqués dans le projet de se tailler une réputation dans
l'industrie; et l'existence d'un système de
contrôle qui accordait un rôle important à des représentants du
gouvernement qui avaient été associés à
plusieurs décisions importantes prises aux premières étapes et qui
étaient devenus des défenseurs du projet.

Bien entendu, il n'y a pas que les entreprises publiques qui peuvent
faire des erreurs de calcul ou de
jugement. La mise au point d'une nouvelle technologie comporte toujours
des risques importants. Tous les
propriétaires d'entreprises, aussi bien publiques que privées, doivent
affronter la difficulté d'évaluer le
rendement des cadres au cours des étapes - souvent longues - consacrées
à la recherche, à la planification et
au développement. Les intérêts clairement définis des propriétaires
d'entreprises privées et l'existence de
mécanismes de marché qui servent à protéger ces intérêts contribueront
toutefois à restreindre, dans la plupart
des cas, l'étendue de ces erreurs. Dans le secteur public, ou les buts
ne sont pas aussi clairement énonces et
où il y a toujours danger que les problèmes décelés puissent avoir des
conséquences politiques fâcheuses, les
mesures de redressement viendront probablement moins vite. Bien que ces
facteurs jouent, en règle générale, pour
toute entreprise publique, ils ne posent pas un problème aussi sérieux
lorsque le rendement d'une société d'État
peut être évalué assez facilement. Mais ils constituent forcément un
aspect important dans le cas des
entreprises publiques de haute technologie que nous avons examinées, où
il est d'autant plus probable que le
jour de vérité mettra du temps à arriver qu'il est difficile de faire
une évaluation de la performance de
l'entreprise.

Comme alternative à la propriété publique, le gouvernement peut accorder
sa confiance et son soutien a une
entreprise privée. Bien sûr, nombreuses sont les entreprises qui
reçoivent une aide financière. Cependant, les
cas qui nous occupent ici se distinguent par l'ampleur du soutien fourni
et par la reconnaissance du rôle de
l'entreprise en cause comme instrument majeur de la politique de l'État.
L'absence d'autres producteurs capables
de réaliser le même ensemble d'objectifs de politique publique rendra
plus difficile l'évaluation de l'aide
réclamée et se traduira par une plus grande réticence à mettre fin à ce
soutien selon l'évolution des
circonstances ou des perspectives qui s'offrent à l'entreprise.

L'aide gouvernementale prend souvent la forme de garanties d'emprunt,
qui ont pour effet de faire assumer à
l'État une part disproportionnée des risques d'échec d'un projet. Les
dirigeants d'entreprises privées seront
ainsi enclins à prendre des initiatives plus risquées qui permettront
d'exploiter au maximum ces garanties comme
ressource de l'entreprise. Un contrôle serré sera nécessaire si l'on
veut éviter que des risques excessifs ne
soient pris, et le fardeau de la surveillance reviendra en grande partie
au gouvernement si la nature des
garanties accordées est telle que les prêteurs prives ne courent que peu
de risques.

A mesure que s'accroîtra la valeur cumulative de l'aide financière
accordée à un producteur, le gouvernement
sera fortement incité à fournir une éventuelle assistance supplémentaire
pour permettre à l'entreprise de
poursuivre ses activités. Par ailleurs, les cautions gouvernementales
auront un effet très différent sur les
investisseurs privés. Ceux-ci hésiteront davantage à investir les fonds
additionnels requis pour rétablir la
rentabilité d'une entreprise, car les gains qui en résulteront
reviendront en tout ou en partie à l'État. Il
est même possible que l'augmentation globale de la valeur de
l'entreprise par suite de tels investissements soit
inférieure à la diminution de la valeur de la garantie d'emprunt pour
les  actionnaires.

L'histoire de la Consolidated Computer montre bien les problèmes qui
peuvent se poser lorsqu'une entreprise

devient l'«instrument choisi» de la politique de l'État. Cette
entreprise fut constituée en société en 1967 par
un entrepreneur privé qui voulait mettre au point et commercialiser une
de ses innovations dans le domaine de
l'informatique. Le soutien apporté par le gouvernement a d'abord pris la
forme d'une caution de prêt pouvant
aller jusqu'à 12 millions de dollars (à certaines conditions), dans le
cadre du Programme d'aide générale de
transition du gouvernement. Au succès et à la croissance rapide de
l'entreprise durant les premières années
d'activité succédèrent bientôt les difficultés financières. Après mise
sous séquestre provisoire, la société
fut réorganisée en 1972, la Commission d'aide générale de transition
recevant 37,1 % des actions ordinaires de
la nouvelle société qui portait le nom de Consolidated Computer
Incorporated (CCI). Les choses continuèrent
cependant à se détériorer et de nouvelles pertes furent enregistrées en
dépit de l'aide financière
supplémentaire accordée par les autorités. La Commission d'aide générale
de transition suggéra au gouvernement
de cesser toute aide en 1975, mais le Cabinet opta plutôt pour une
restructuration financière de l'entreprise
qui permettait d'éviter une perte de 35 millions de dollars pour le
trésor fédéral et de maintenir en opération
la seule entreprise de fabrication de matériel informatique au pays
appartenant à des Canadiens.

La CCI a connu des ennuis de plus en plus sérieux au cours de la seconde
moitié des années 70 en raison de
divers facteurs, tels qu'un système de contrôle de la gestion inadéquat
et une position concurrentielle allant
sans cesse en s'affaiblissant.

La dépendance de cette société à l'égard des garanties du gouvernement
s'accrût, mais la surveillance exercée
par le conseil d'administration, la Commission d'aide générale de
transition - devenue plus tard l'Office
d'expansion des entreprises - et les deux ministères responsables
afficha de sérieuses lacunes. Comme la
responsabilité de la surveillance de cette entreprise était partagée,
aucun organisme n'assumait véritablement
l'imputabilité à son endroit. De plus, un examen des renseignements
disponibles a mené un observateur à conclure
que, pour une bonne partie de cette période, les personnes les plus
étroitement impliquées dans le contrôle des
investissements de la CCI étaient en même temps celles qui défendaient
le projet. C'est ainsi que les dures
remises en question qui auraient pu hâter la fin de ce projet n'eurent
pas lieu.

La CCI a finalement été vendue en 1981. Le gouvernement a dû effectuer à
cette occasion un déboursé de 91
millions de dollars pour couvrir ses garanties, portant ainsi l'ensemble
de ses pertes à près de 120 millions.
Deux ans et demi après en avoir fait l'acquisition, soit en 1984,
l'acheteur de l'entreprise plaçait celle-ci
sous séquestre.

Lorsque le gouvernement s'engage à soutenir un projet ou une entreprise,
il y a de toute évidence des risques
importants dont il  faut tenir compte, que l'«instrument choisi» soit
une entreprise privée, une société mixte
ou encore une entreprise publique en propriété exclusive. Il n'y a pas
lieu de penser, par exemple, que la
société de Havilland aurait pu faire mieux s'il s'était agi d'une
entreprise privée bénéficiant d'une aide
appréciable et constante de la part du gouvernement. Les questions de
propriété sont, dans ce cas, moins

importantes que la nature et l'ampleur du soutien accordé à même les
fonds publics.

Ce dernier point est tout particulièrement pertinent dans le contexte du
débat actuel sur la politique à l'égard
des sociétés d'État. Bien qu'un certain nombre d'entreprises publiques
qui ont joué un rôle de «pionnier» aient
été privatisées ou soient sur le point de l'être, il n'est pas évident
que les objectifs de la politique
gouvernementale ont changé. Si l'État devait simplement réorienter son
appui vers certaines entreprises ou
certaines technologies du secteur privé, les mêmes problèmes pourraient
se poser. La possibilité subsiste que
le gouvernement choisisse des «perdants» plutôt que des «gagnants», et
qu'il s'engage sur la voie de protéger
ces entreprises contre l'influence des forces du marché. Le résultat
peut se révéler tout aussi problématique.

Résumé.

Il y a un certain nombre de leçons à tirer de l'expérience du
gouvernement comme entrepreneur. D'abord, elle
fait mieux ressortir la nécessité de procéder à une évaluation prudente
des objectifs poursuivis par l'État.
La performance des entreprises publiques soulève des questions
fondamentales au sujet de la nature réelle des
lacunes du marché et de l'importance relative des avantages et des coûts
associés aux initiatives visant à
combler ces lacunes. Notre examen a également mis en évidence les coûts
souvent élevés qui se rattachent à la
poursuite d'objectifs non économiques. Il corrobore par ailleurs les
préoccupations exprimées par plusieurs au
sujet de la difficulté qu'éprouvent les gouvernements à choisir des
gagnants et à laisser tomber les perdants.
Cela vaut non seulement pour les entreprises publiques, mais aussi pour
les «sociétés d'État déguisées» - les
entreprises privées qui dépendent à un tel point de l'aide
gouvernementale qu'on les considère comme étant
situées tout juste à la périphérie du secteur public.

En deuxième lieu, il importe de voir si les objectifs ont été
convenablement définis. Lorsque les objectifs sont
formulés si étroitement qu'ils ne s'appliquent qu'à une entreprise ou à
une technologie en particulier, il y
a de fortes chances que des problèmes d'ordre contractuel se posent, et
qu'ils aient à leur tour pour effet
d'augmenter le coût et de compromettre l'efficacité de l'intervention de
l'État. Les buts poursuivis dans le
cadre de la politique gouvernementale peuvent raisonnablement
s'accommoder d'une nouvelle définition des
objectifs qui permettrait d'élargir l'éventail des options qui s'offrent
aux autorités.

Dans le cas où un recours à l'entreprise privée ferait surgir
d'importants problèmes d'ordre contractuel, il
sera souvent préférable de faire appel à l'entreprise publique. De tels
problèmes peuvent se poser lorsque, par
exemple, le gouvernement veut faire l'acquisition de technologies de
pointe pour ses propres besoins.

En dernier lieu, lorsque l'entreprise publique est la solution retenue,
il importe de chercher les moyens par
lesquels il serait possible de réduire les problèmes liés à
l'utilisation de cet instrument, problèmes qui
peuvent se poser avec une acuité particulière dans des industries en
évolution rapide. Nous reviendrons sur
cette question dans les chapitres 8 et 9.

Les sauvetages d'entreprises.

Un nombre important d'entreprises publiques trouvent leurs origines dans
des initiatives prises par le
gouvernement en vue d'empêcher la disparition d'une entreprise privée.
Bien que ce genre de sauvetage vise
principalement à conserver des emplois, d'autres facteurs peuvent entrer
en ligne de compte. Ainsi, dans le cas
de Canadair, la promotion du potentiel technologique canadien venait
s'ajouter à l'objectif du maintien des
emplois, comme nous l'avons signalé plus haut.

La faillite fait, bien sûr, partie intégrante du processus d'adaptation
et de changement dans une économie
dynamique. On peut avoir avantage à ralentir le rythme d'adaptation
lorsque des éléments de rigidité rendent
le coût des rajustements particulièrement élevé. Mais quand les
interventions de l'État entravent le déplacement
normal de ressources vers des utilisations de plus grande valeur, le
prix à payer peut être important. Le coût
des opérations de sauvetage peut aller bien au-delà de la mauvaise
affectation des ressources découlant du
maintien de certains concurrents faibles sur le marché.

L'espoir d'une intervention gouvernementale peut influencer le
comportement d'autres entreprises dans la même
industrie ou l'a même région, de sorte que le mouvement général de la
main-d'oeuvre et du capital se fera plus
lentement que s'il était dicté par les seules forces du marché. De plus,
comme les ressources peuvent
habituellement être réaffectées à d'autres usages, une opération de
sauvetage pourra permettre de conserver des
emplois mais en empêchant que d'autres emplois - peut-être de nature
plus durable - soient créés ailleurs dans
l'économie. L'incidence principale de ces opérations pourrait fort bien
se faire sentir au niveau des autres
entreprises du même secteur, qui auraient la possibilité d'accroître
leur production et leurs effectifs si le
concurrent en difficulté n'était pas maintenu en activité grâce à l'aide
de l'État.

Le gouvernement devrait mettre l'accent sur les mesures qui sont
susceptibles de faciliter le processus
d'adaptation et de réduire le besoin de recourir à des sauvetages. On
peut songer aux programmes destinés à
aider les travailleurs à changer de profession et à s'installer dans
d'autres localités. On pourrait également
envisager des réformes aux lois en matière de faillite, de valeurs
mobilières et de fiscalité, en vue de
faciliter les réorganisations, les fusions et les acquisitions
d'entreprises. Dans les initiatives visant à
stimuler la création d'emplois dans les régions à croissance lente,
l'accent pourrait être mis davantage sur
des projets de taille modeste, moins spectaculaires, ce qui diminuerait
les risques que le gouvernement soit
obligé de continuer à fournir des subventions en cas d'échec.

Mais abstraction faite de ces politiques, il se présentera toujours des
cas où le prix d'une fermeture sera jugé
socialement inacceptable. Il se peut en effet que, en raison de la
faiblesse du marché du travail, le maintien

des emplois s'avère la solution la moins coûteuse sur le plan social;
toutefois, il n'en sera pas toujours
ainsi, tout comme il ne sera pas toujours possible de restreindre les
mesures d'aide aux seules périodes où le
bilan des avantages et des coûts sociaux est favorable. C'est dans ce
contexte que la solution de la propriété
publique doit être mise en balance avec les autres moyens d'intervention
disponibles pour sauver une entreprise
de la faillite.

En règle générale, les sauvetages et rachats d'entreprises par les
gouvernements au Canada sont survenus en
réaction à des situations particulières plutôt que dans le cadre d'une
stratégie d'ensemble. Cela est très bien
ainsi, étant donné qu'une politique officielle assortie de critères
précis accroîtrait le risque que la
perspective d'un sauvetage en vienne elle-même à influencer sensiblement
les décisions des intervenants sur le
marché. Il est également heureux que la propriété publique ait été, dans
une large mesure, un moyen de sauvetage
employé en dernier ressort. Comme nous l'avons signalé précédemment, la
substitution du contrôle du secteur
public au mécanisme régulateur du marché comporte certains risques
importants. Il y a également danger que les
décideurs publics aient des liens plus étroits avec une entreprise
appartenant à l'État et que, par conséquent,
il s'avère plus difficile de retirer ultérieurement l'appui du
gouvernement et de laisser jouer librement la
dynamique d'adaptation. Ces facteurs, joints au fardeau que
représenterait toute nouvelle augmentation de la
taille et peut-être du champ d'influence du secteur public, tendent à
faire de la propriété publique un
instrument d'intervention peu indiqué, sauf lorsque le recours à
d'autres instruments entraînerait des coûts
très élevés.

Les autres moyens d'intervention ont aussi leurs faiblesses, quoique la
nature des problèmes qui peuvent se
poser soit largement fonction de l'importance de l'aide publique
requise. Ainsi, les subventions en espèces
donnent l'occasion à l'entreprise de faire un gain immédiat, et celle-ci
pourra être peu incitée à persévérer
et à respecter ses engagements en matière d'emploi. Bien que l'on
pourrait remédier à ce problème en échelonnant
le versement de la subvention, les possibilités à cet égard sont
limitées lorsqu'une entreprise est acculée à
la faillite.

Les garanties d'emprunt ont été une des mesures les plus fréquemment
employées pour aider financièrement les
entreprises en difficulté. Les garanties d'emprunt, tout comme les prêts
consentis à des conditions
préférentielles, peuvent inciter les entreprises à recourir davantage à
l'endettement, ce qui les rendra plus
vulnérables aux hausses des taux d'intérêt et aux contractions du
marché. Comme nous l'avons déjà signalé,
l'octroi d'une caution financière peut inciter l'entreprise à  prendre
de plus grands risques et décourager les
nouveaux apports de capitaux propres pour des investissements
susceptibles d'accroître la valeur de l'entreprise
mais qui auraient pour effet de diminuer la valeur de la garantie. Ces
problèmes ont moins d'importance lorsque
la garantie ne couvre qu'une partie des dettes de l'entreprise et que
les prêteurs privés assument eux aussi
une part significative des risques. La tentation de prendre de plus
grands risques est également moins forte
lorsque le gouvernement acquiert des bons de souscription sur le
capital-actions d'une société et qu'il est
ainsi en mesure de partager aussi bien les gains que les pertes. Dans
son dernier budget, le gouvernement
fédéral a incidemment présenté des lignes directrices visant a resserrer
les contrôles sur l'utilisation des
garanties d'emprunt.

L'entreprise publique représentera une solution plus attrayante dans la
mesure où les coûts liés au contrôle
et à l'administration de l'aide fournie à l'entreprise privée sont plus
élevés, et que sont moins sérieuses les
difficultés associées à la surveillance des activités des organismes
publics.

Ces problèmes peuvent être importants, comme nous l'avons vu dans le cas
des «industries pionnières». Le coût
du contrôle et de l'administration des ententes conclues avec des
entreprises privées dépendra des facteurs
suivants: le degré de divergence entre les intérêts du gouvernement et
ceux des propriétaires de l'entreprise,
la volonté que peuvent avoir les autres intervenants - dont les
propriétaires et les prêteurs privés de
surveiller la performance de l'entreprise et l'intensité des pressions
qui s'exercent sur le gouvernement pour
qu'il fournisse une aide continue à l'entreprise. La mesure dans
laquelle le gouvernement pourra s'en remettre
aux propriétaires d'une entreprise privée pour ce qui est d'exercer un
contrôle sur les activités et de
maintenir un rendement satisfaisant diminuera en fonction de
l'importance de l'aide publique accordée.

Lorsque le gouvernement fait l'objet de fortes pressions en vue de
maintenir en activité une entreprise privée,
les problèmes de surveillance et de contrôle auront tendance à prendre
plus d'importance. Dans de telles
circonstances, le gouvernement ne sera pas en bonne position pour
négocier des changements dans la structure
ou les activités de l'entreprise, et des ressources considérables
devront être affectées au contrôle de
l'efficience de l'entreprise. Souvent, toutefois, ce n'est qu'après coup
qu'on se rend compte que le
gouvernement est engagé irrémédiablement dans une opération visant à
assurer la survie d'une entité
particulière. Il y a danger que, en raison de la propriété publique,
l'on en vienne à s'engager à maintenir une
entreprise; plutôt que de contribuer a réduire le coût du contrôle et de
la surveillance, la création d'une
entreprise publique pourra alors avoir pour principal effet de retarder
ou d'empêcher une nécessaire
restructuration de l'industrie.

S'il est une situation où il était clair que les autorités auraient à
subir des pressions incessantes en vue
de soutenir l'emploi, c'est précisément celle qui prévalait en 1967
lorsque le gouvernement fédéral a pris en
charge les mines de charbon de la Dominion Steel  and Coal Corporation
(DOSCO). Un indice de l'implication du
gouvernement dans le dossier des houillères du Cap Breton nous est donné
par l'ampleur des subventions accordées
- qui atteignaient, en 1965, 3 000 $ par employé. A l'encontre des
recommandations de la Commission royale
d'enquête sur les perspectives économiques du Canada (1957) et de la
Commission royale d'enquête sur la houille
(1960), le gouvernement fédéral avait refusé de diminuer le soutien
qu'il apportait à cette industrie et de
faciliter le déplacement des travailleurs vers d'autres régions.

La Société de développement du Cap Breton (DEVCO) a vu le jour à une
époque où la région du Cap Breton était
en proie à de sérieuses difficultés économiques. Les principales assises
économiques de la région étaient
menacées. Par conséquent, des mesures devaient être prises d'urgence si
on ne voulait pas que le Cap Breton

devienne une zone économiquement sinistrée. Lorsque la société DOSCO
annonça son intention de fermer ses mines
de charbon, le gouvernement fédéral n'a eu d'autre choix que de
maintenir les houillères en exploitation, mesure
que l'on considérait depuis longtemps justifiée d'un point de vue
social. Il aurait sans doute été possible
d'attirer d'autres investisseurs privés, mais il aurait fallu verser des
subventions encore plus importantes.
En outre, les arrangements négociés avec DOSCO avaient mis en relief la
difficulté de s'assurer que les
entreprises subventionnées accordent une attention suffisante aux
initiatives à plus long terme susceptibles
d'accroître la valeur de l'entreprise.

La loi qui a servi à créer la DEVCO précise que celle-ci a pour mission
de réduire la production de charbon tout
en favorisant activement l'implantation d'autres industries dans l'île.
Les deux activités devaient être menées
simultanément, de manière qu'il n'y ait pas diminution globale de
l'emploi. Les premières années, la production
et l'emploi dans le secteur de la houille furent réduits sensiblement.
Toutefois, en 1973, à la faveur de
l'escalade des cours pétroliers, le prix de la houille a entame un
important mouvement à la hausse. C'est ainsi
qu'en 1975, on a commencé à accroître la production des houillères.
Celle-ci a par la suite continué d'augmenter
bien que le prix du charbon ait accusé un certain fléchissement. Mais en
dépit de la hausse des prix et d'une
progression importante de la productivité de la main-d'oeuvre, la
société n'a jamais été capable d'éliminer
complètement ses pertes d'exploitation au titre des activités minières.
Par ailleurs, ses réalisations en ce
qui a trait à l'expansion de la base économique du Cap Breton ont été
une source de déception. On a estimé que,
entre 1973 et 1978, un peu moins de 1 000 emplois a temps plein ont été
créés par la Division du développement
industriel - la plupart dans des entreprises qui ne pouvaient pas
survivre sans l'aide de l'État.

Les pertes subies par la Société de développement du Cap Breton
s'expliquent en majeure partie par le coût élevé
de la création d'emplois dans cette région. Outre son mandat principal,
la société d'État s'est vu confier
certaines autres obligations sociales. Ainsi, elle a vendu du charbon à
d'autres entreprises publiques de la
Nouvelle-Écosse - Sydney Steel Corporation (SYSCO) et Nova Scotia Power
Corporation - à des prix inférieurs aux
cours du marché. Lorsqu'elle a ouvert de nouvelles mines, elle a été
influencée par le désir de maintenir les
travailleurs dans les collectivités  existantes; et elle a hésité à
réduire le nombre d'emplois en période de
contraction de l'activité économique. On peut aisément concevoir que de
telles contraintes ne seraient pas
imposées à une entreprise privée, qui exigerait un mandat explicite et
une rémunération appropriée.

Mais, sur un plan plus général, il n'y a pas lieu de croire que la
politique poursuivie dans le cas du Cap
Breton pourrait être plus efficacement mise en oeuvre par une entreprise
privée bénéficiant de l'appui constant
du gouvernement. Les subventions considérables qui sont requises pour
attirer une grande entreprise privée et
la volonté du gouvernement de soutenir le niveau d'activité dans la
région entraîneraient inévitablement des
problèmes d'ordre contractuel importants Le niveau d'aide approprié pour
les houillères est fonction de l'état
du marché et de la viabilité des autres activités commerciales que l'on
encourage, deux aspects marqués par une
incertitude considérable. Cela compliquerait encore davantage la
négociation et la mise en application d'une

entente contractuelle avec un producteur privé de charbon. Dans les
circonstances, L'entreprise publique
représentait un instrument de politique relativement attrayant.

Un certain nombre de ces facteurs étaient présents lors de la prise en
charge des activités sidérurgiques de
la société DOSCO par le gouvernement de la Nouvelle-Écosse en 1967 et de
la création de la Sydney Steel
Corporation. Bien que l'aciérie ait employé la moitié moins de
travailleurs que les houillères, sa fermeture
aurait néanmoins été désastreuse pour l'économie locale. Le gouvernement
fédéral était bien conscient de cette
situation, mais il reconnaissait aussi que, s'il prenait l'initiative de
sauver l'aciérie, il entrerait
directement en conflit avec d'autres producteurs d'acier de l'Est du
Canada. Ce genre de dilemme ne s'était pas
présenté dans le cas des mines de charbon de la DOSCO.

La position concurrentielle de la Sydney Steel s'était affaiblie
sensiblement avec les années. Les subventions
nécessaires pour attirer un producteur privé représentaient, dans ce cas
également, une somme considérable. Qui
plus est, l'expérience démontra encore une fois la difficulté d'en venir
à une entente convenable avec une
entreprise privée. Les installations de la DOSCO laissaient fort à
désirer - malgré l'aide publique appréciable
qui avait été accordée - et au moment de leur prise en charge par le
gouvernement une importante remise en état
s'imposait.

En présence d'une volonté publique bien arrêtée de continuer
l'exploitation sidérurgique de la SYSCO, il aurait
été difficile et coûteux de poursuivre cet objectif par le biais d'une
entente contractuelle avec une entreprise
privée.

Le degré d'engagement des pouvoirs publics était toutefois moins
manifeste que dans le cas de la Société de
développement du Cap Breton. Alors que le gouvernement fédéral se
montrait peu intéressé à  prendre en charge
les activités de la sidérurgie (bien qu'il ait été disposé à fournir un
financement direct et indirect), le
gouvernement de la Nouvelle-Écosse ne voulait au départ faire
l'acquisition de l'entreprise que pour une période
limitée qui lui permettrait d'évaluer les perspectives à long terme de
la Sydney Steel et de prendre des mesures
en conséquence. Une reprise de la demande, qui coïncida avec la prise de
contrôle, contribua à faire naître
l'optimisme au sujet des possibilités futures d'une aciérie dont les
opérations auraient été rationalisées.
Vraisemblablement, le fait que la société SYSCO ait déjà été créée a
influé sur la décision de maintenir la
propriété publique de l'entreprise; après les mesures provisoires qu'il
venait de prendre, il aurait été plus
difficile au gouvernement de la Nouvelle-Écosse de retirer son appui et
de provoquer ainsi une contraction ou
une cessation des activités de l'entreprise.

L'expérience de la SYSCO montre encore une fois la difficulté de prévoir
l'évolution du marché. Avant
l'acquisition de l'entreprise, des experts-conseils avaient attiré
l'attention du gouvernement sur les coûts
beaucoup plus élevés de la production sidérurgique à Sydney qu'ailleurs
au Canada. La reprise subséquente de

la demande contribua à dissiper ces préoccupations et à donner au
gouvernement provincial l'assurance nécessaire
pour s'engager financièrement dans un vaste programme de modernisation
et d'expansion. Toutefois, vers le milieu
des années 70, au moment où le programme de remise en état touchait à
son terme, le marché de l'acier avait de
nouveau commencé à fléchir. Les pertes de la société augmentèrent au
cours des années suivantes et, en 1981,
le gouvernement fédéral et celui de la Nouvelle-Écosse acceptèrent de
financer conjointement un autre grand
projet de revitalisation des installations de la SYSCO Au 31 mars 1985,
l'endettement de cette société
atteignait 395 millions de dollars.

Une approche très différente fut adoptée lorsqu'on est venu en aide,
récemment, aux entreprises de pêche de
Terre-Neuve. L'intention dans ce cas n'était pas seulement de conserver
les emplois, mais aussi de restructurer
une industrie fort mal en point. L'instrument de cette restructuration a
été la Fishery Products International,
une entreprise publique formée vers la fin de 1983 à partir des éléments
récupérables d'un certain nombre
d'entreprises de pêche terre-neuviennes en faillite. Le gouvernement
fédéral détient 63 % des actions de la
nouvelle société, le reste appartenant au gouvernement de Terre-Neuve
(26 %) et à la Banque de la
NouvelleÉcosse (11 %). L'accord de restructuration de 1983 largement
inspiré des recommandations du Groupe d'étude des
pêches de l'Atlantique (1982) - prévoyait que cette société serait gérée
d'une façon économiquement viable,
efficiente et moderne jusqu'à ce qu'elle soit suffisamment rentable pour
être revendue au secteur privé. A cette
fin, l'accord stipule que, si le gouvernement fédéral ou le gouvernement
de Terre-Neuve s'oppose à la fermeture
ou à la fusion proposée d'un établissement, il doit indemniser la
société pour toute augmentation consécutive
des coûts, selon l'évaluation qu'en fera un comptable indépendant.
Toutefois, un certain nombre de conditions
furent imposées à la société au départ (concernant, par exemple, les
établissements qui ne pouvaient être
fermés, et la nécessité d'utiliser les chantiers de Marystown).

La création d'une entreprise mixte favorisa une action coordonnée en
vue de résoudre une situation difficile
qui touchait autant le gouvernement fédéral que le gouvernement de
Terre-Neuve (l'intérêt du fédéral tient au
contrôle qu'il exerce sur la capture du poisson et le commerce
international et interprovincial des produits
de la pêche; l'intérêt de Terre-Neuve découle de sa compétence sur le
secteur des pêches dans les limites de
la province). Le recours à des garanties d'emprunt n'aurait pas permis
de résoudre les problèmes qu'éprouvaient
les principales entreprises en cause, qui avaient accumule des dettes
considérables. Du point de vue des
autorités fédérales, l'entente conclue présentait l'avantage additionnel
d'un partage des risques avec d'autres
intervenants fortement désireux d'assurer la survie de l'industrie de la
pêche.

Bien que la Fishery Products International ait au besoin d'un apport en
capital plus important que ce que l'on
avait prévu au départ, elle a fait des progrès importants sur la voie de
la viabilité commerciale. La société
s'est défaite d'un certain nombre d'établissements et a considérablement
amélioré ses relations avec l'Union
des pêcheurs. Elle profite présentement de la forte demande pour les
produits du poisson. Mais il est trop tôt
pour faire une évaluation globale de l'opération. Étant donné
l'hésitation initiale du gouvernement de
TerreNeuve à accepter que cette société ait pour objectif de maximiser
ses profits, ainsi que la tentation - du point
de vue de la province - d'utiliser celle-ci pour faciliter
l'admissibilité des travailleurs à l'
assurancechômage, les perspectives qui s'offrent à la Fishery Products
International comme entreprise commerciale

demeurent très incertaines.

Bien qu'elle soit l'instrument d'intervention le plus approprié dans
certaines circonstances, l'entreprise
publique est susceptible d'occasionner des coûts économiques
appréciables. Il importe que les gouvernements se
donnent d'autres politiques afin d'élargir l'éventail des options et de
réduire leur dépendance à plus long
terme à l'égard de ce qui pourrait constituer de plus en plus une
solution coûteuse pour maintenir des emplois.
Nous avons ait mention des programmes d'adaptation de la main-d'oeuvre
comme moyen d'éviter le recours aux
opérations de sauvetage.

De tels programmes permettraient aux gouvernements de réduire plus
facilement les activités des entreprises
publiques et de restreindre l'importance des subventions qui doivent
être accordées. Les programmes destinés
à favoriser l'implantation de nouvelles activités commerciales plus
prometteuses dans la région peuvent aussi
contribuer à cet objectif. La création d'une entreprise publique devrait
s'accompagner de la mise en oeuvre de
programmes de ce genre et d'autres qui visent à faciliter le processus
d'adaptation.

Les entreprises mixtes.

De plus en plus au cours des dernières années, les gouvernements ont
tenté de réaliser les objectifs de leur
politique industrielle en faisant appel à des entreprises mixtes. Le
tableau 6-3 donne une liste de certaines
des plus importantes entreprises dans lesquelles les gouvernements
détiennent une participation soit directement
soit par l'entremise de filiales. Bien que toute société dans laquelle
des  intérêts privés et publics
détiennent simultanément une participation soit une entreprise mixte,
l'accent a été mis sur les entreprises
où la propriété publique est suffisante pour permettre au gouvernement
d'exercer un contrôle effectif. En
supposant que l'intervention de l'État soit nécessaire, on peut se
demander quand le recours à une entreprise
mixte est susceptible de constituer la meilleure solution. Dans quelles
circonstances, s'il en est, l'entreprise
mixte est-elle préférable à une entreprise publique en propriété
exclusive ou à d'autres instruments
d'application des politiques de l'État?

Les défenseurs de la formule des sociétés mixtes font souvent valoir que
ce type d'entreprises est plus en
mesure de répondre aux impératifs de la politique publique tout en
respectant les critères de rendements dictés
par le marché. En d'autres termes, avec un certain degré de contrôle, le
gouvernement dispose d'un instrument
permettant de poursuivre certains objectifs sociaux - par exemple, le
développement - tandis que la présence
d'investisseurs privés garantit que l'entreprise sera exploitée au mieux
de leurs propres intérêts, c'est-à-dire
d'une manière efficiente et rentable.

Lorsque le gouvernement détient une participation majoritaire ou même
une participation minoritaire importante,
le rendement de l'entreprise mixte continuera à dépendre largement de
l'aptitude des instances politiques et
bureaucratiques du gouvernement à jouer le rôle de propriétaire. Par
exemple, un facteur d'efficience important
dans le secteur prive est le marché des prises de contrôle; les
entreprises qui sont mal gérées peuvent passer
aux mains de nouveaux propriétaires et se retrouver avec une nouvelle
direction à l'occasion de prises de
contrôle amicales ou hostiles. Cette possibilité ne s'offre pas dans le
cas des entreprises publiques ou mixtes,
du moins là où la participation de l'État est importante.

On dispose de peu de données empiriques sur l'efficience relative des
entreprises mixtes et des sociétés
privées. Au Canada, ces dernières ont eu tendance à être plus rentables,
bien que l'écart puisse s'expliquer,
du moins en partie, par les responsabilités sociales confiées aux
entreprises publiques en sus de leur mandat
commercial, et non par le seul retard des entreprises mixtes au plan de
l'efficience. De même, l'expérience des
autres pays indique que l'entreprise mixte n'a pas réalisé un taux de
rendement qui soit à la mesure des risques
plus élevés qui la caractérisent.

Par rapport aux entreprises publiques, les sociétés mixtes présentent
aussi bien des avantages que des
inconvénients. Les obligations du gouvernement envers les actionnaires
minoritaires restreignent l'éventail des
mécanismes de contrôle en vigueur dans le secteur public qui peuvent
être imposés à l'entreprise mixte. Par
ailleurs, si la venue de capitaux privés a pour effet de créer un marché
pour !es titres de l'entreprise, comme
la chose s'est produite dans le cas de la Corporation de développement
du Canada, la performance des dirigeants
de la société sera plus facile à surveiller, et les mécanismes connexes
pourront se révéler moins coûteux et
plus efficaces.

Un autre avantage possible de ce type d'entreprises réside dans la
discipline qu'impose le besoin de tenir
compte des actionnaires privés. Certains des problèmes décrits dans ce
chapitre sont imputables aux mandats
imprécis des entreprises publiques qui ont favorisé l'opportunisme aussi
bien parmi les dirigeants politiques
que les cadres des entreprises. Ainsi, si la Corporation de
développement du Canada avait appartenu
exclusivement à l'État, on peut conjecturer qu'en dépit de son mandat
initial, elle aurait éventuellement
participe à des opérations de sauvetage à la demande du gouvernement. La
présence d'actionnaires minoritaires
a empêché qu'un tel scénario ne devienne réalité.

On peut, par conséquent, concevoir des situations ou le rendement des
sociétés mixtes aura tendance à dépasser
celui des entreprises publiques en propriété exclusive. Par ailleurs,
les lacunes structurelles que l'on peut
attribuer aux liens particuliers qui existent entre les responsables des
politiques et les entreprises publiques
peuvent aussi se présenter dans le cas des entreprises mixtes. Là aussi,
on peut être fortement tenté de
recourir a des mesures spéciales de soutien afin de protéger des
producteurs peu performants et de garder en

exploitation des entreprises bien après que l'on aura fait la preuve de
leur non-viabilité. On peut s'attendre
à ce que ces risques soient plus élevés lorsque l'État détient une
participation majoritaire et que l'entreprise
et, par conséquent, plus susceptible d'être perçue comme une entité du
secteur public. La probabilité de
rencontrer des problèmes sera aussi plus grande lorsque les actions
d'une entreprise ne sont pas cotées et que
fait défaut ce baromètre bien visible de la performance d'une
entreprise.

Que pouvons-nous dire des aptitudes de l'entreprise mixte à réaliser des
objectifs sociaux? Son efficacité sur
ce plan pourrait le céder facilement à celle de l'entreprise publique
dans bien des cas. Lors de la création
d'une société mixte, le mandat de celle-ci représente implicitement un
contrat entre les intérêts prives, et
publics en présence, mais une entente qui s'inscrit dans le cadre d'un
organisme, unique et qui ne lie donc pas
des entités distinctes. Dans la mesure où ce genre de contrat ne peut
être précisé en termes clairs, il risque
d'être difficile d'amener des intérêts privés à se lier dans une telle
entreprise et, lorsque des objectifs
sociaux ont été fixés, des désaccords peuvent naître entre actionnaires
publics et privés au sujet des décisions
concernant l'entreprise. De telles frictions peuvent nuire tant aux
intérêts des dirigeants politiques qu'à ceux
de l'entreprise elle-même. La Corporation de développement du Canada et
la Société générale de Financement du
Québec (SGF) ont affronté des difficultés semblables, qui ont cependant
abouti à des résultats très différents.
La Société générale de financement est maintenant une entreprise
publique en propriété exclusive, bien qu'elle
investisse elle-même dans des entreprises mixtes. Elle a cependant été
créée en tant que société mixte,
regroupant des intérêts publics et privés. Par suite des pertes essuyées
par la SGF, le gouvernement du Québec
a jugé nécessaire de racheter les actions de ses partenaires du secteur
privé pour que cette société demeure
un instrument de développement pour la province. Dans le cas de la
Corporation de développement du Canada, il
y a eu désaccord entre le gouvernement fédéral et l'entreprise - appuyée
par les actionnaires privés au sujet
de la  mission sociale qu'elle pouvait avoir. Cette divergence de vues
amena éventuellement le gouvernement à
choisir de se défaire de sa participation dans cette société.

L'entreprise mixte convient donc uniquement dans les cas où il n'y a pas
de mandat social, ou que ce mandat est
tel qu'il ne laisse aucune place à l'ambiguïté et permet à l'entreprise
de fonctionner d'une manière
relativement autonome en accordant la priorité voulue à la maximisation
des bénéfices.

L'avantage d'une participation publique a cependant tendance à être plus
grand précisément là où la situation
est compliquée par la difficulté qu'il y a de formuler au départ ou de
renégocier une entente contractuelle.
En d'autres termes, la clarté et la stabilité nécessaires au chapitre
des politiques dans le cas de l'entreprise
mixte n'existeront pas dans la plupart des situations où le gouvernement
sera appelé à prendre des
participations. Ainsi, il y aura relativement peu d'occasions où il sera
avantageux de recourir à l'entreprise
mixte.

Dans les cas de sauvetage, les gouvernements auront de la difficulté à
attirer des investisseurs privés (autres

que ceux qui ont déjà des intérêts dans l'entreprise) à moins de
s'engager à fournir une aide suffisante pour
transformer l'entreprise en une affaire commerciale viable. Si une
entreprise mixte devait être créée, la nature
et l'importance du soutien gouvernemental deviendraient un élément
capital du contrat liant implicitement l'État
et les actionnaires privés. Dans la plupart des cas, il sera difficile
de définir les dispositions
contractuelles avec suffisamment de précision pour prévenir d'éventuels
conflits coûteux. Des événements
imprévus surviendront presque inévitablement et, le plus souvent, ils
mettront en cause les engagements du
gouvernement envers les actionnaires minoritaires.

Une situation dans laquelle l'entreprise mixte pourrait avoir un rôle à
jouer est lorsqu'il est nécessaire de
combler une insuffisance de capitaux propres. Celle-ci peut être
attribuable à une imperfection du marché des
capitaux ou à un problème d'étalement ou de mise en commun des risques.
Comme nous l'avons noté plus haut dans
ce chapitre, l'aide de l'État ne sera vraisemblablement justifiée que
dans les cas extrêmes où le marché
fonctionne mal. Celle-ci peut prendre la forme d'une participation à des
consortiums pour la réalisation de
certains projets de grande envergure ou d'un apport de capital à de
petites entreprises (lorsqu'il est
impossible de procéder à des réformes en vue de réduire les coûts
qu'elles doivent encourir sur le marché pour
émettre des actions). Ce qui compte dans ces situations, c'est que
l'intervention de l'État ne porte que sur
l'apport de capitaux propres; les entreprises en cause peuvent
fonctionner comme des sociétés commerciales et
les problèmes liés à la poursuite d'objectifs sociaux ne se posent pas.

Pour que les avantages d'une intervention de l'État l'emportent sur les
coûts, il importe toutefois de réduire
le risque que les mesures prises faussent sérieusement l'affectation des
ressources. On se doit en particulier
de restreindre la possibilité que les gouvernements en  viennent à
appuyer des entreprises ou des projets qui
sont peu viables d'un point de vue commercial. On peut atténuer ces
risques en limitant la participation du
gouvernement. Lorsque celui-ci intervient pour encourager une entreprise
à prendre davantage de risques, il
devrait, à notre avis, se contenter d'une participation minoritaire et
ne pas chercher à devenir un actionnaire
dominant. De plus, le gouvernement devrait fixer des limites à l'aide
qu'il est disposé à apporter dans le cadre
d'un projet, et énoncer clairement ces limites dans les arrangements
qu'il prend avec les actionnaires privés.
Lorsque les risques inhérents à une entreprise diminuent, limitant ainsi
la nécessité d'une intervention de
l'État, celui-ci devrait se défaire du bloc d'actions qu'il détient.

Les achats d'actions par le gouvernement.

Les entreprises mixtes peuvent être constituées de diverses façons. La
notion de contrat entre intérêts publics
et privés trouve toute sa signification lorsque des entreprises mixtes
sont créées comme telles, c'est-à-dire
qu'une société est formée au départ par une participation conjointe
d'intérêts publics et privés, ou que des
intérêts privés sont invités à prendre une participation dans une
entreprise publique, ou encore que les
propriétaires d'une entreprise privée sollicitent une participation du
gouvernement. Cependant, une entreprise
mixte peut aussi être le résultat de l'acquisition par le gouvernement
d'actions de sociétés privées sur le
marché boursier. Ces achats d'actions par l'État se font le plus souvent
par l'intermédiaire de fonds de
placement, dont les deux plus importants sont l'Alberta Heritage Savings
Trust Fund (AHSTF) et la Caisse de

dépôt et placement du Québec. En 1984, ces deux institutions géraient
respectivement des fonds d'environ 15
milliards et 25 milliards de dollars. Lorsque des actions sont acquises
de cette façon et qu'un gouvernement
s'en sert ensuite pour exercer un certain contrôle en vue de réaliser
des objectifs sociaux, la formule de
l'entreprise mixte suscite encore plus de préoccupations.

L'Alberta Heritage Savings Trust Fund ne pose pas une telle question de
fond. Presque tout son actif se présente
sous la forme de titres publics et de placements immobiliers. Son
portefeuille de valeurs mobilières privées
est limité à quelque 200 millions de dollars et n'est détenu qu'à des
fins de placement, c'est-à-dire qu'il est
très diversifié. Les investissements sont faits en vue d'obtenir un
rendement satisfaisant sur les valeurs
détenues en portefeuille.

Le fonds albertain ne peut détenir plus de 5 % du capital émit d'une
entreprise et aucun investissement dans
une société donnée ne peut dépasser 10 % du portefeuille de la division
des placements commerciaux. En règle
générale, le fonds n'exerce pas les droits de vote que lui confèrent les
titres qu'il détient.

Les pratiques de la Caisse en matière de placements sont très
différentes de celles de l'Alberta Heritage
Savings Trust Fund. Tout comme cette dernière, elle a un rôle de gestion
fiduciaire, c'est-à-dire maximiser le
rendement des fonds qu'elle administre en fonction des risques encourus.
Cependant, elle est appelée aussi à
promouvoir le développement économique du Québec. Cela explique en
partie le fait que le portefeuille d'actions
de la Caisse diffère de celui de l'AHSTF tant par sa taille que par sa
composition. Celui-ci est relativement
concentré, quelque 65 % des actions détenues n'impliquant que 25
sociétés. Les statuts de la Caisse stipulent
qu'elle ne peut détenir plus de 30 % du capital-actions d'une
entreprise.

Un tel niveau de participation peut cependant suffire à donner le
contrôle de l'entreprise à la Caisse. Dans
d'autres cas, celle-ci exerce le contrôle conjointement avec des
partenaires des secteurs public ou privé. Un
exemple d'un tel «régime de copropriété» est le contrôle exercé
conjointement sur Domtar - une grande société
de produits forestiers - par la Caisse et la Société générale de
financement. La Caisse prend une part active
à la gestion du capital des entreprises et est représentée sur les
conseils d'administration et les comités des
diverses sociétés dans lesquelles elle détient une participation
importante.

Ce style de gestion interventionniste a été à l'origine d'un certain
nombre de controverses, aussi bien au
Québec qu'ailleurs. Entre autres, on s'est interrogé sur la
compatibilité des objectifs de développement et de
maximisation du rendement, ainsi que sur l'incidence que pourrait avoir
sur les marchés de capitaux et la
politique économique au Canada une gestion axée sur le développement
économique du Québec plutôt que sur le

rendement financier au sens étroit du terme.

Nous n'avons pas l'intention de faire ici une évaluation globale de la
Caisse, ni de son rôle dans la promotion
du développement économique. Nous nous limiterons plutôt à quelques
observations sur les rapports entre ce rôle
et la propriété mixte en soi.

Si la Caisse est capable d'influencer la gestion des sociétés qu'elle
contrôle - mais qui ne lui appartiennent
pas exclusivement - en vue de leur faire entreprendre des activités de
développement qui ne visent pas à
maximiser le rendement, les bénéfices qui reviennent aux actionnaires
privés sont nécessairement réduits. En
réalité, le recours à l'entreprise mixte peut être relativement
attrayant pour les gouvernements si les autres
actionnaires sont incapables de résister à une telle influence. Le coût
de la poursuite d'objectifs sociaux est
alors assumé en grande partie par les actionnaires privés. Cette
pratique est cependant susceptible d'avoir des
effets négatifs sur les marchés financiers en général. Dans la mesure où
les actionnaires privés sont exposés
au risque d'une perte de revenus s'il y a prise de contrôle de la part
de l'État, les rendements exigés sur le
capital auront tendance à augmenter et les investissements à diminuer,
en conséquence. Tout défaut de la part
de la Caisse d'observer les règles concernant l'extension d'une offre
aux actionnaires minoritaires viendrait
renforcer cet effet. Certains indices laissent penser que le secteur
privé perçoit de cette façon les activités
de la Caisse.

Étant donné les conséquences que nous venons d'évoquer, nous suggérons
que le gouvernement du Québec envisage
sérieusement la possibilité de limiter les participations de la Caisse à
10 % du capital-actions de toute
société cotée en bourse, et de confier à des organismes autres que les
entreprises mixtes la responsabilité de
promouvoir le développement économique. Une telle politique permettrait
également d'apaiser les autres
controverses dont nous avons fait mention précédemment, ainsi que les
critiques auxquelles s'expose la Caisse
en poursuivant des objectifs de politique publique qui ne sont pas
assujettis à l'examen du pouvoir législatif.
Sur la foi des recherches menées par le Conseil, il n'est pas évident
que les contraintes envisagées auraient
pour effet de réduire les gains de la Caisse ou de gêner sensiblement
l'exercice de ses fonctions fiduciaires.

Conclusion.

La performance des entreprises publiques qui ont servi d'instruments de
la politique industrielle a été, dans
l'ensemble, décevante. Il importe, en particulier, de s'interroger sur
le rôle de l'État comme «entrepreneur».
Ce n'est pas pure coïncidence si plusieurs des sociétés d'État dont nous
avons traité dans cette section ont
été parmi les premières à être candidates à la privatisation. Bien que
l'on puisse comprendre qu'une entreprise

publique qui poursuit d'importants objectifs sociaux subisse des pertes
commerciales, il est beaucoup plus
difficile de justifier de telles pertes dans le cas d'entreprises qui
sont destinées à contribuer à la
productivité et a la compétitivité de l'industrie canadienne. Dans
certains cas (par exemple, la promotion de
la haute technologie canadienne), la nature de la politique poursuivie
devrait faire l'objet d'un examen
critique. Dans d'autres cas (par exemple, la promotion de la R et D), il
existe d'autres instruments convenant
mieux à la réalisation des objectifs visés. Il ne s'agit pas, toutefois,
d'exclure tout recours à l'entreprise
publique. Là où les gouvernements se fixent des objectifs dont la
réalisation poserait de sérieux problèmes
d'ordre contractuel si on faisait appel à l'entreprise privée, il peut
être préférable de confier les activités
en question à une entreprise publique.

Les sauvetages opérés par le gouvernement peuvent avoir des effets
négatifs importants au plan de l'efficience,
et ce, indépendamment de l'instrument employé. C'est pourquoi l'on
devrait s'attacher aux mesures susceptibles
de réduire la nécessité de telles interventions Cependant, s'il y a lieu
de procéder à un sauvetage,
l'entreprise publique devrait être la solution de dernier ressort.
Celle-ci sera probablement indiquée là où
l'importance de l'aide publique et de l'engagement pris par le
gouvernement à cet égard est telle qu'il serait
très difficile de négocier et de faire respecter une entente
contractuelle avec une entreprise privée.

Une société mixte peut réaliser un meilleur rendement qu'une entreprise
publique en propriété exclusive parce
que le fait qu'une partie de ses actions se transigent en bourse
facilite le contrôle  des activités de
l'entreprise. Mais en créant des entreprises mixtes, les gouvernements
prennent implicitement certains
engagements envers les actionnaires privés, ce qui a pour effet de
restreindre sérieusement la souplesse et
l'utilité de cet instrument d'application des politiques. Les
interventions du gouvernement visant à aplanir
les difficultés qu'éprouvent certaines entreprises à réunir du capital
de risque constituent l'un des quelques
cas où il pourrait être avantageux de recourir à l'entreprise mixte.
Mais l'utilisation de sociétés mixtes dans
la poursuite de certaines politiques peut soulever des préoccupations
lorsque les entreprises en cause ne sont
pas créées précisément à ces fins et qu'elles sont plutôt le résultat
d'une prise de participation importante
du gouvernement dans une société privée existante. Cette pratique peut
avoir de lourdes conséquences sur les
marchés de capitaux, qu'il importe de prendre en considération.

10- Conclusions.

Par leur histoire, leurs institutions politiques, leurs valeurs et leurs
croyances, les Canadiens sont les
héritiers d'un vaste secteur public diversifié. Les entreprises
gouvernementales jouent un rôle important dans
la production de biens et services commerciaux et, globalement, elles
forment l'une des principales composantes
du secteur public. Et il en sera ainsi, même si le gouvernement fédéral
et les provinces mettent à exécution
leurs projets actuels visant à se départir de certaines de leurs
sociétés d'État. Les pressions en vue de créer
de nouvelles entreprises publiques ont quelque peu diminué au cours des
dernières années mais, si l'on se fie

au passé, elles pourraient bien s'accentuer à nouveau dans un proche
avenir. Les entreprises gouvernementales
représentent une solution politique attrayante dans bon nombre de
situations, et elles demeureront un important
instrument de la politique publique au Canada Étant donné ces réalités,
les gouvernements font face à
d'importants défis à long terme:

- Pour pouvoir répondre comme il convient aux pressions visant la
création de nouvelles entreprises publiques,
les gouvernements doivent comprendre les rôles que cet instrument peut
et ne peut pas remplir.

- Pour réaliser les gains éventuels d'une meilleure concordance entre
les objectifs des politiques et leurs
instruments d'application, les gouvernements doivent effectuer des
privatisations et procéder à d'autres
réformes structurelles. Il leur faut s'assurer, toutefois, que le
processus de privatisation lui-même ne fait
pas disparaître les avantages attendus.

- Pour bénéficier plus pleinement du recours à une entreprise publique
lorsque c'est le moyen d'intervention
qui convient, les gouvernements doivent modifier le cadre actuel de
contrôle des sociétés d'État.

Le rôle de l'entreprise publique.

Les premiers partisans de l'entreprise publique considéraient  celle-ci
comme une sorte d'union combinant les
avantages du secteur public et du secteur privé. Mais les résultats
obtenus ont été loin de combler les
attentes. L'État et l'entreprise privée n'ont pas souvent fait bon
ménage plutôt que d'allier l'efficacité du
secteur privé à des mécanismes de contrôle démocratiques, les sociétés
d'État ont parfois affiché les faiblesses
d'un organisme qui n'est ni assujetti à la discipline du marché des
capitaux ni soumis à la surveillance du
pouvoir législatif.

La société d'État est un important instrument de la politique publique.
Mais pour se faire une idée juste de
son rôle, il importe de garder à l'esprit qu'il s'agit d'un instrument -
d'un moyen et non d'une fin.
L'entreprise publique a une certaine valeur dans la mesure où elle peut
contribuer à certains objectifs, comme
le renforcement de l'unité nationale, la réalisation d'un plus haut
niveau de vie pour les Canadiens ou une
répartition plus équitable des revenus. Il importe aussi de comprendre
les limites de cette forme particulière
d'intervention.

L'entrée de l'État dans le monde des affaires n'est pas sans susciter
certaines inquiétudes. Premièrement, elle
est susceptible d'entraîner des coûts additionnels, même s'il n'y avait
aucune différence entre les entreprises
publiques et privées sur le plan de la performance. Ces coûts ont
diverses origines. L'une est simplement liée
au fait que tous les Canadiens sont forces de détenir des actions dans
les sociétés d'État, ce qui constitue
une limitation au libre choix. Les gens pourraient investir leurs
épargnes de façon fort différente s'ils
avaient la possibilité de le faire en fonction de leurs goûts et de
leurs préférences. Une autre source de coûts
est que la propriété publique ajoute un fardeau additionnel au processus
décisionnel de l'État. Il faut en effet
que les ministres et les hauts fonctionnaires consacrent alors une
partie de leur temps, déjà limité, à

surveiller la production de biens et services commerciaux. Lorsque,
comme au palier fédéral, le gouvernement
est fortement impliqué dans des activités commerciales, la mise en place
et l'administration des mécanismes de
contrôle requis constituent alors une entreprise de taille.

Deuxièmement, la nature et l'efficacité des mécanismes de contrôle dans
le secteur public suscitent d'autres
préoccupations. Même si rien n'indique que les entreprises publiques
seront nécessairement moins
efficacesdans la poursuite d'activités commerciales - que les
entreprises du secteur privé, il semble toutefois qu'elles
soient vulnérables à certains problèmes. Ainsi, les gouvernements n'ont
pas toujours apporté les rajustements
nécessaires pour compenser les privilèges dont jouissent les sociétés
d'État, notamment les taux d'emprunt plus
favorables et (dans le cas des entreprises provinciales) les exemptions
fiscales.

C'est pourquoi, dans un contexte concurrentiel, les entreprises
publiques ont parfois bénéficié d'un avantage
important sur leurs rivales du secteur privé. De tels privilèges ont
aussi mené à l'établissement de prix
inadéquats et à de mauvaises décisions en matière d'investissement de la
part d'entreprises publiques évoluant
sur des marchés monopolistiques. Les données montrent que les pratiques
des services publics d'électricité en
matière de prix et  d'immobilisations ont été particulièrement coûteuses
et que ces entreprises sont
responsables d'une mauvaise utilisation des ressources.

Dans certains cas, les mécanismes de contrôle du secteur public sont
affaiblis par de sérieux problèmes au
niveau de la surveillance. La propension des décideurs à superposer les
objectifs de politique publique
constitue l'un des traits marquants de l'entreprise publique, mais cette
tendance comporte des coûts importants.
Le cumul des responsabilités qui s'ensuit fait en sorte qu'il est très
difficile d'évaluer la performance de
certaines sociétés d'État. On peut penser que de tels problèmes de
contrôle influent sensiblement sur
l'efficacité de la production du secteur public, par rapport à celle du
secteur privé.

Un autre problème surgit lorsque les mécanismes de surveillance et de
contrôle de l'État entrent en conflit avec
l'autonomie et la souplesse nécessaires à la réussite d'une entreprise
commerciale. Ce problème est apparu
surtout dans les entreprises opérant dans des industries dynamiques et
en expansion rapide, où il est essentiel
de réagir promptement à des indices - souvent subtils - que les
conditions du marché sont en voie de changer
ou que la stratégie de l'entreprise ne produit pas les résultats
escomptés.

En troisième lieu, on peut s'inquiéter également lorsque les politiciens
et les fonctionnaires en viennent à
considérer que leurs intérêts sont liés au destin d'une entreprise en
particulier. Cette communauté d'intérêts
peut nuire au contrôle - une préoccupation dont nous avons fait état en
rapport avec certaines sociétés
gouvernementales douées d'un «fort esprit d'entreprise». Elle peut aussi
fausser le processus de formulation
des politiques en faveur de mesures visant à protéger et à soutenir les
entreprises publiques en cause, mesures
qui ne seraient pas souhaitables dans la perspective d'un secteur
industriel compétitif et dynamique.

L'influence de la propriété publique sur l'état de la concurrence a
suscité certaines préoccupations dans le
cadre de notre examen des secteurs des télécommunications et du
transport aérien. Enfin, il semblerait aussi,
d'après certaines indications, que la propriété publique des principaux
services d'électricité ait eu une
influence sur les objectifs de la politique gouvernementale dans ce
secteur.

Bien sûr, de meilleurs mécanismes de surveillance et de contrôle
pourraient permettre d'atténuer en partie ces
problèmes, mais non de les éliminer. Certains sont propres à
l'entreprise publique, et ils auront parfois
tendance à en faire une forme d'intervention très coûteuse. Ces diverses
préoccupations soulignent bien la
nécessite d'une évaluation minutieuse des politiques pour s'assurer que
les avantages l'emportent sur les coûts.

Quand l'État doit intervenir, l'entreprise publique ne sera le moyen
indiqué que si les avantages qui en
découlent comme instrument d'application de la politique excèdent tous
les inconvénients associés à la
production publique de biens et de services commerciaux. Nous avons
isolé un certain nombre de situations où
ces conditions se vérifient.

Premièrement, on relève certains cas où l'intervention du gouvernement
dépend largement du statut juridique
ou des attributs symboliques de cette entreprise. Dans ces situations,
il est possible qu'aucun substitut
efficace à la société d'État n'existe réellement. Ainsi, il est
difficile de concevoir un autre type
d'instrument qui aurait permis aux gouvernements provinciaux d'exercer -
comme ils le voulaient - une influence
dans les domaines du transport et de l'énergie soumis à la
réglementation fédérale. De même, durant la
«Révolution tranquille» au Québec, la création d'un grand nombre de
sociétés d'État a permis de répondre de
façon concrète et presque immédiate au désir des Québécois d'être
maîtres chez eux.

La deuxième - et la plus importante - catégorie englobe les situations
où une entreprise gouvernementale
présente des avantages sur le plan organisationnel par rapport à
d'autres formes d'intervention.

Les avantages de l'entreprise publique au plan organisationnel.

Dans certains cas, la production de biens ou de services par une
entreprise publique peut être préférable, en
raison de la difficulté qu'il y a de négocier et d'appliquer une entente
contractuelle avec une entreprise
privée. Par ailleurs, la poursuite des objectifs envisagés peut être
liée à une production commerciale qui ne
saurait être entreprise efficacement dans le cadre réglementaire qui
s'applique aux ministères de l'État.

Dans les situations que nous avons examinées, des problèmes d'ordre
contractuel se sont posés (ou auraient pu
se poser) principalement parce que le gouvernement ne pouvait traiter
qu'avec un seul producteur, en raison de
facteurs technologiques ou de facteurs politiques. Les premiers jouent
notamment dans les monopoles où il faut
faire d'importants investissements dans des installations très
spécialisées ayant une longue vie utile.

Il est alors nécessaire de conclure un contrat à long terme en raison de
la nature du processus de production,
et l'entreprise publique représentera, dans certaines circonstances, la
forme la plus souhaitable d'arrangement
à long terme. Un autre problème d'ordre contractuel se présente dans le
secteur de l'électricité parce que les
gouvernements veulent utiliser ces services publics pour poursuivre des
objectifs - comme la stabilisation
économique - qui nécessitent une direction étroite et continue en
matière de politiques. Dans de telles
circonstances, la société d'État constitue une solution attrayante par
rapport à l'autre moyen d'intervention
qu'est la réglementation.

Les facteurs politiques jouent un rôle de premier plan dans les
sauvetages d'entreprises - comme celui de la
DEVCO, par exemple. Dans ce cas, les pressions qui s'exerçaient sur le
gouvernement fédéral pour qu'il vienne
en aide à l'entreprise ainsi que l'importance du soutien qu'il fallait
apporter à ce producteur privé étaient
de nature à poser un très sérieux problème d'ordre contractuel. La
propriété publique devenait préférable à une
entente avec une entreprise privée, qui aurait laissé le gouvernement
très vulnérable  à d'éventuelles
manoeuvres opportunistes de la part des propriétaires et dirigeants de
l'entreprise.

Dans les chapitres précédents, nous avons évoqué un certain nombre
d'autres situations où une entente avec une
entreprise privée pourrait s'avérer particulièrement problématique.
Lorsque l'État a besoin d'acquérir des
produits ou des systèmes hautement perfectionnés, comme dans le domaine
de la défense, il est parfois moins
coûteux de combler ces besoins en faisant appel à la recherche appliquée
au sein même du secteur public, plutôt
que de procéder par voie de contrat avec une entreprise privée. La
société d'État n'est généralement pas le
moyen optimal de percevoir la rente économique, mais elle s'est révélée
efficace dans certaines circonstances
où la poursuite de cet objectif était entravée par des conflits avec des
entreprises privées ou avec d'autres
gouvernements De sérieux problèmes d'ordre contractuel peuvent se poser
également lorsque, dans le cadre de sa
politique industrielle, le gouvernement s'est fortement engagé à
soutenir une entreprise privée
particulièreune «pseudo-société de la Couronne».

Dans certaines de ces situations, la meilleure solution n'est pas de se
lancer dans la production publique de
biens ou services, mais de reformuler les objectifs de la politique de
façon à éviter les problèmes qui se
posent. Mais même s'il est parfois possible de redéfinir les objectifs
gouvernementaux de manière à accroître
le nombre des options qui s'offrent aux responsables, cette voie n'est
pas toujours ouverte ou même appropriée.

Les avantages de l'entreprise publique au plan organisationnel ne
s'étendent pas aux entreprises mixtes. Il est
exclu de pouvoir solutionner le genre de problèmes contractuels que nous
avons évoqué en recourant à la formule
de l'entreprise mixte. Lorsque les objectifs de la politique publique
rendent difficiles la négociation et
l'application de contrats, il est à prévoir que la conclusion d'un
arrangement entre l'État et des actionnaires
du secteur privé se butera au même genre de complications. Si une
entreprise mixte n'est pas créée directement
mais résulte plutôt de l'acquisition d'actions par le gouvernement, les
tentatives en vue d'imposer à la société
des objectifs en matière de politique vont avoir des répercussions plus
vastes; non seulement les actionnaires
minoritaires de l'entreprise mixte seront-ils touchés, mais les
actionnaires de toutes les entreprises privées

vulnérables à une acquisition d'actions par l'État se verront alors
soumis à un degré de risque plus élevé.

Le rôle possible des entreprises mixtes sur le plan des politique est
donc limité. C'est seulement dans des
circonstances extrêmes - à un moment où il pourrait être nécessaire de
soutenir le marché des actions - que
l'entreprise mixte pourrait avoir un rôle à jouer. Et dans un tel cas,
l'État doit limiter l'importance et, si
possible, la durée de sa participation.

La privatisation.

Notre analyse de certaines entreprises publiques nous a permis de
montrer que, dans bien des cas, le recours
à cet instrument de politique ne se justifie pas. Parfois, des sociétés
d'État n'ont plus  leur raison d'être
parce que les objectifs pour lesquels elles avaient été créées ont
disparu ou sont devenus moins importants.
Dans d'autres cas, une entreprise publique peut remplir un rôle valable,
mais il existe un autre instrument qui
aurait mieux permis d'atteindre l'objectif visé.

Bien sûr, la privatisation n'est qu'une forme de réforme
institutionnelle parmi d'autres. On peut tout
simplement liquider une entreprise publique - comme ce fut le cas
récemment pour un certain nombre d'entreprises
fédérales inactives (la Société canadienne des paris sportifs, Loto
Canada et St Anthony Fisheries Limited).
L'entreprise peut aussi être intégrée à un ministère. Selon les
circonstances, chacune de ces réformes
structurelles peut s'avérer avantageuse. Il sera profitable, par
exemple, d'intégrer une société d'État à un
ministère si ses responsabilités en matière de politique publique
nécessitent une direction continuelle de la
part des autorités, et si les avantages d'une telle intégration excèdent
les pertes qui peuvent découler de
l'exercice des activités commerciales de l'entreprise en cause dans un
contexte moins favorable et plus
restrictif.

Cependant, c'est surtout la question de la privatisation qui a alimenté
le débat public. D'ailleurs, cela ne
devrait pas nous étonner car, dans presque tous les cas où l'on envisage
une restructuration, la production
privée apparaît comme la solution la plus logique et la plus
prometteuse.

Les avantages de la privatisation.

Dans les chapitres précédents, notre intention n'était pas de dresser
une liste complète des entreprises
publiques susceptibles d'être privatisées, mais plutôt de montrer qu'il
y a place pour une réforme
institutionnelle et d'illustrer la nature des avantages qui pourraient
en découler. Nous avons ensuite précisé
un certain nombre des avantages qu'une réforme institutionnelle
soigneusement planifiée pourrait permettre de
réaliser.

En premier lieu, le remplacement d'une société d'État par un instrument
d'intervention plus approprié peut
permettre d'améliorer sensiblement les résultats obtenus dans la
poursuite d'une politique. On peut atteindre
certains objectifs - comme favoriser l'exploration, stimuler la
recherche et le développement, et assurer des
services aériens aux localités éloignées - par des subventions ou
d'autres mesures à court terme qui comportent
des éléments d'incitation tels que ceux qui sont propres au système
d'appel d'offres. D'ailleurs, ces avantages
peuvent être réalisés même lorsqu'une industrie est en situation de
monopole. Lorsqu'il n'est pas nécessaire
d'investir des sommes considérables dans des éléments d'actif très
spécialisés et ayant une longue durée de vie
- comme dans le domaine du transport urbain -, la société d'État est en
général une option moins appropriée
qu'une entente contractuelle passée dans un contexte concurrentiel.

En second lieu, la privatisation peut être à l'origine d'importants
gains d'efficience - attribuables notamment
à une meilleure performance de l'entreprise dans ses activités
commerciales. Ainsi,  il est raisonnable de
penser que les entreprises évoluant dans une industrie dynamique et en
expansion rapide pourraient accroître
leur performance si elles étaient affranchies des restrictions que
comporte la propriété publique. A ce sujet,
le tableau 10-1 est révélateur. Il montre en effet la situation
généralement favorable, au plan des bénéfices,
de certaines sociétés britanniques après leur privatisation. Dans une
certaine mesure, ces hausses de profits
peuvent être attribuables à l'élimination des obligations qu'avaient ces
entreprises en matière de politique
publique.

Des gains économiques peuvent également être réalisés par le biais d'une
amélioration de l'efficience des
marchés. Dans le cas du transport aérien et du transport ferroviaire des
marchandises, la question qui importe
n'est pas de savoir si les transporteurs publics sont plus ou moins
efficaces que leurs concurrents du secteur
privé, mais plutôt de voir les liens qui existent entre la propriété
publique et l'avènement d'un contexte dans
lequel la concurrence a été considérablement restreinte dans ces
industries. Il est possible et souhaitable
d'accroître la concurrence dans le transport aérien et le transport
ferroviaire. Dans les deux cas, un
changement d'ordre organisationnel serait l'une des composantes
importantes d'une politique plus générale de
réforme visant à accroître la concurrence et à favoriser une plus grande
sensibilité aux forces du marché.

Enfin, le transfert de certaines activités du secteur public au secteur
privé contribuerait à alléger l'appareil
décisionnel de l'État. Dégagés d'une partie du fardeau que représente la
surveillance des entreprises publiques,
les ministres et les hauts fonctionnaires pourraient consacrer plus
d'attention aux fonctions clés qui sont au
centre de la formulation et de l'administration des politiques.

La problématique de la privatisation.

Même s'il peut être à l'origine d'importants avantages, le processus de
privatisation lui-même risque de
soulever un certain nombre de questions. Si celles-ci ne sont pas
convenablement résolues, ces avantages

éventuels pourraient être perdus, du moins en partie.

L'un des dangers est que les gouvernements ne visent pas à maximiser les
avantages de la privatisation pour la
société, mais cherchent plutôt à obtenir le prix le plus élevé possible
lors de la vente d'une entreprise
publique. Ces deux objectifs peuvent venir en conflit. Dans un certain
nombre de cas, on pourrait maximiser le
prix de vente en limitant la concurrence, en soustrayant l'entreprise à
celle-ci ou en la plaçant dans un
contexte réglementaire favorable. Cependant, un changement de régime de
propriété, dans ces conditions, ne
permettra pas d'accroître la compétitivité et l'efficience de
l'industrie. Les contribuables y gagneront un peu
parce que les restrictions à la concurrence contribueront à faire
augmenter le prix réalisable lors de la vente
mais, en revanche, ils perdront beaucoup plus à titre de consommateurs.

Le jeu des mécanismes de contrôle du marché pourra être perturbé si,  de
plus, la privatisation s'accompagne
de certaines restrictions quant à la propriété du capital-actions. En se
départissant de ses avoirs dans la
société Pacific Western Airlines, le gouvernement de l'Alberta a
incorporé dans une loi spéciale des
restrictions relatives au droit de vote et à la propriété, de façon à
favoriser une large diffusion des actions
de l'entreprise. Des restrictions de ce genre peuvent aussi servir à
donner une préférence aux résidants d'une
région particulière ou à empêcher une société de passer sous contrôle
étranger.

Ces contraintes peuvent avoir un effet marqué sur l'efficience de
l'entreprise nouvellement privatisée Lorsque
les actions sont largement réparties et que la proportion que peut
posséder une personne ou un groupe est
rigoureusement limitée, il sera difficile aux actionnaires mécontents ou
à des intérêts de l'extérieur d'exercer
une influence quelconque. On pourra ainsi avoir beaucoup de mal à se
défaire de cadres supérieurs ou d'un
conseil d'administration dont la performance laisse à désirer. La
restructuration et la rationalisation qui
suivent une prise de contrôle peuvent, en outre, s'avérer essentielles à
la formation d'une nouvelle entreprise
plus efficiente.

Les restrictions imposées aux acheteurs étrangers peuvent avoir un effet
semblable sur l'efficience. Un acheteur
étranger est parfois mieux placé pour restructurer une société et
assurer l'augmentation voulue de l'échelle
de production et de la spécialisation. L'acquisition d'une entreprise
par des intérêts étrangers peut aussi être
souhaitable quand la vente à des intérêts nationaux entraînerait une
réduction significative de la concurrence
sur le marché.

Par ailleurs, les objectifs qui viennent en conflit avec les impératifs
de l'efficience économique peuvent
souvent être réalisés par d'autres moyens moins coûteux. Par exemple,
les arguments en faveur des restrictions
sur la propriété du capital-actions tiennent principalement à certaines
préoccupations au sujet de la
concentration économique - sur certains marchés en particulier ou dans
l'économie en général. La Loi relative
aux enquêtes sur les coalitions, récemment modifiée, comporte un
mécanisme pour l'examen des projets de fusion
susceptibles de nuire à l'efficience du marché. La Loi vise ainsi la
concentration sur des marchés spécifiques,
mais elle ne s'applique pas à la concentration du pouvoir dans
l'économie en général. Cependant, comme le
signalait la Commission royale d'enquête sur les groupements de
sociétés, il est difficile d'établir d'avance

des critères permettant d'évaluer l'incidence de fusions et
d'acquisitions qui mettent en cause de grands
conglomérats. Comme le gouvernement fédéral voudra limiter les
acquisitions étrangères dans certains cas - ce
qu'il peut faire d'ailleurs en vertu de la Loi sur Investissement Canada
-, il pourra aussi vouloir contrecarrer
les initiatives de certains intérêts canadiens s'il considère que la
transaction envisagée risque de porter
préjudice à l'intérêt public. Mais les mesures de protection qui
prennent la forme de restrictions à la
propriété ne conviennent pas dans ce cas. La décision d'empêcher ou de
dissoudre des fusions mettant en cause
de grands conglomérats «doit être politique et elle doit émaner du
gouvernement et du Parlement, qui auront tenu
compte de toutes les circonstances».

Les gains sociaux de la privatisation dépendront également de la nature
des conditions imposées lors de la vente
d'une société d'État. S'il s'agit de céder le contrôle d'une entreprise,
on pourra exiger des soumissionnaires
qu'ils offrent des garanties en ce qui concerne l'emploi,
l'approvisionnement auprès de fournisseurs locaux et,
peut-être aussi, la recherche et le développement. Ces exigences sont
susceptibles d'influer sur les gains, et
donc sur la valeur marchande, de la société. Souvent, ce moyen de
promouvoir l'emploi et d'autres objectifs se
révèle relativement coûteux et inefficace. Comme nous l'avons mentionné,
de tels objectifs se prêtent
habituellement mieux à des programmes de portée plus générale qui
permettent au gouvernement de choisir les
candidats les plus prometteurs en regard de l'aide à accorder et de
cesser l'aide si l'entreprise ne répond plus
aux critères établis.

Dans les cas extrêmes, lorsque la vente comporte une clause à l'effet
que des subventions continueront à être
versées en retour d'engagements de la part du nouveau propriétaire, en
matière d'emploi ou sur d'autres aspects,
le gouvernement peut se retrouver dans le même genre de situation
défavorable qui mène souvent à opter pour la
propriété publique. En d'autres termes, la privatisation dans ces
conditions peut se solder par une perte nette
pour la société.

Le transfert de propriété d'une société et le processus de
restructuration et de rationalisation qui le précède
ou en résulte risquent d'entraîner des coûts d'adaptation parfois très
élevés. On attend ordinairement d'un
employeur avisé qu'il suive certaines pratiques afin d'atténuer
l'incidence de ces problèmes de transition. En
particulier, les gouvernements devraient s'assurer que les termes des
conventions collectives et des contrats
qu'ils ont conclus avec leurs employés soient respectés, même lorsque
les garanties législatives ne s'appliquent
pas ou sont ambiguës. Il faudrait surtout éviter que les travailleurs
soient pénalisés lorsque les droits qu'ils
ont accumulés en vue d'une pension sont pris en charge par un nouvel
employeur. Lorsqu'une rationalisation ou
une restructuration s'impose en vue de préparer la vente d'une
entreprise, les gouvernements doivent suivre les
«meilleures pratiques» en fournissant aux employés qui doivent être
licenciés un préavis de congédiement
suffisant, une compensation appropriée et une aide à la relocalisation.

Outre ses obligations envers les employés, une entreprise est
généralement liée par certains engagements envers

ses créditeurs, ses fournisseurs et souvent aussi envers ses clients.
Ces engagements devront aussi faire partie
des négociations entre le gouvernement et les acheteurs éventuels. Les
emprunts devront probablement être
renégociés, vu le degré de risque plus élevé que représente une
entreprise privée. Alors que le gouvernement
peut continuer à se porter garant du solde de la dette de la société,
cette situation risque d'entraîner des
difficultés considérables, comme nous l'avons vu au chapitre . Les
récentes négociations en vue de la vente de
la Société de développement du transport urbain de l'Ontario donnent un
exemple de l'importance que peuvent
prendre les autres garanties. Une des pierres d'achoppement de ces
négociations était la garantie d'exécution
que la Société avait fournie à ses clients américains, laquelle
(combinée  aux garanties plus limitées qui la
liaient avec ses sous-traitants) était perçue comme une obligation fort
importante.

Établir un prix de vente.

L'évaluation d'une entreprise publique en vue d'en établir le prix de
vente est un exercice particulièrement
épineux. Par exemple, le gouvernement du Royaume-Uni a eu tendance, lors
de ses émissions d'actions, à fixer
le prix à un niveau bien inférieur à la valeur commerciale que prenaient
ultérieurement ces titres. Lorsqu'il
n'a pas fixé de prix mais a demandé aux investisseurs de présenter des
soumissions égales ou supérieures à un
prix minimum, il a rencontré là aussi des difficultés. Ainsi le prix
minimum exigé pour les actions de Britoil
s'est avéré trop élevé, de sorte que les investisseurs n'ont d'abord
souscrit que le tiers de l'émission.

Lorsqu'une émission publique d'actions est achetée principalement par
les résidants, un prix initial trop faible
se traduira par un gain pour les investisseurs aux dépens du trésor
public, alors qu'inversement, si le prix
initial des actions est trop élevé, il en résultera une perte pour les
investisseurs à l'avantage de l'État.
Bien qu'il ne s'agisse fondamentalement que d'un transfert - et d'un
transfert qui se fait, dans ce cas, entre
concitoyens -, ce serait une erreur de considérer que la question du
prix n'a que peu d'importance. Il est clair
que les gens s'attendent à ce que le prix d'une émission d'actions se
rapproche raisonnablement de sa juste
valeur marchande. Des prix qui conduiraient à des gains inattendus ou à
des pertes importantes ne serviraient
pas les intérêts du gouvernement et pourraient compromettre le programme
de privatisation.

Lorsqu'il s'agit de vendre une entreprise publique au moyen d'une
émission publique d'actions et qu'il existe
un réel problème d'évaluation, nous croyons qu'il serait avantageux
d'émettre les actions par étapes. Cette
façon de procéder aiderait le gouvernement à déterminer la valeur
marchande des actions offertes.

En mettant en vente un petit nombre d'actions et en suivant de près
l'évolution de leur prix sur le marché
boursier, le gouvernement disposera ainsi d'une indication précieuse
pour établir le prix des émissions
d'actions ultérieures. Le risque qu'une forte proportion des actions
soit émise à des prix qui diffèrent
sensiblement de leur valeur réelle serait réduit d'autant.

Toutefois, pour que la réaction du marché à une émission initiale puisse
servir d'indication sur la façon dont
il réagira à une émission de 100 % des actions, le fait que le
gouvernement demeure propriétaire de la société
dans l'intervalle ne doit pas être jugé comme étant préjudiciable à la
rentabilité de l'entreprise. Les
investisseurs doivent être convaincus que le gouvernement s'est engagé
dans un processus de privatisation et
qu'il cédera en totalité la propriété de l'entreprise dans un proche
avenir Ils doivent être assurés que, dans
l'intervalle, le gouvernement ne prendra pas avantage de son pouvoir de
contrôle pour imposer à la société des
responsabilités en matière de politique publique. Le gouvernement doit
donc se désister de son autorité en
faveur du conseil d'administration et agir avec beaucoup de prudence
dans ses rapports avec l'entreprise au
cours de cette période de transition.

L'amélioration de la transparence et du contrôle.

Les efforts devraient non seulement porter sur une réforme de la
structure de propriété des entreprises
publiques mais viser également à ce que les sociétés d'État qui ont un
rôle légitime à jouer et qui ne seront
pas démantelées s'acquitteront le mieux possible de leur mandat.

Un régime approprié de transparence et de contrôle doit tenir compte des
caractéristiques organisationnelles
distinctives de l'entreprise publique. Les sociétés gouvernementales ont
été bénéfiques dans les circonstances
où il était difficile pour le gouvernement de conclure des accords
contractuels avec le secteur privé. Un
système de contrôle qui tenterait de reproduire des relations
officielles et bien structurées du genre de celles
qui existent entre un gouvernement et une entreprise privée
compromettrait cet avantage. Par contre, il y a des
avantages à ce que les sociétés d'État opèrent avec une autonomie par
rapport au gouvernement et qu'elles ne
soient pas assujetties aux contraintes qui s'appliquent aux ministères
gouvernementaux. Un système de contrôle
qui réduirait cette autonomie risquerait d'éliminer en même temps
d'importants avantages au plan
organisationnel.

Le gouvernement fédéral et les provinces ont mis à l'essai diverses
méthodes pour le contrôle des entreprises
publiques, et d'importantes réformes ont été apportées dans ce domaine
au cours des dernières années. Il ressort
toutefois de notre examen que des réformes supplémentaires s'imposent.
La plupart du temps, les gouvernements
ont tiré parti de la souplesse d'intervention que permet l'entreprise
publique. Cependant, ils ont moins bien
réussi à concrétiser les avantages qui doivent découler de la délégation
des responsabilités à une entité quasi
autonome au sein du secteur public.

A notre avis, il faudrait clarifier et rationaliser davantage la
division des responsabilités entre le
gouvernement et le conseil d'administration des entreprises publiques.
Lorsque les responsabilités ne sont pas
clairement définies, il ne peut y avoir de transparence à proprement
parler. Et là où le degré de transparence
est faible, on ne sera guère enclin à viser un niveau élevé de
rendement. Les ministres doivent certes fournir
les orientations en matière de politique, mais c'est au conseil
d'administration que revient la responsabilité
d'administrer les activités de la société. Il doit donc disposer de
pouvoirs suffisants pour être en mesure de
s'acquitter efficacement de cette responsabilité.

Nous avons proposé que les responsabilités de la direction et du conseil
d'administration soient précisées dans
un document que nous avons appelé un «énoncé des objectifs».

Toutes les obligations imposées par l'État y figureraient et tout
conflit entre les objectifs de la société
d'État serait résolu. L'énoncé des objectifs, y compris toute
modification ultérieure, serait déposé au
Parlement et deviendrait un document public.

Dans le régime que nous proposons, le rôle des membres du conseil
d'administration des entreprises publiques
est d'une importance capitale. Afin de relever le prestige et
l'autonomie des membres du conseil
d'administration, nous avons proposé qu'ils soient choisis à partir
d'une liste de candidats préparée par une
commission indépendante. Nous croyons que les ministres et les hauts
fonctionnaires devraient être exclus des
conseils d'administration des sociétés d'État, et cela afin d'en
favoriser l'indépendance et de réduire le
risque de conflits d'intérêts. Afin de s'acquitter efficacement de leurs
obligations, les conseils
d'administration doivent, à notre avis, avoir les pleins pouvoirs en ce
qui concerne l'embauche et la
rémunération des cadres supérieurs de l'entreprise.

Dans la plupart des gouvernements, le rôle des conseils d'administration
des entreprises publiques est encore
limité, dans la pratique courante, par la nécessité d'obtenir
l'autorisation du ministre pour la plupart des
initiatives importantes, même lorsqu'il s'agit de questions qui, dans
une large mesure, touchent à des aspects
administratifs ou techniques. Nous proposons que ce genre d'intervention
prédécisionnelle soit remplacé par un
contrôle postdécisionnel. Lorsqu'il y a lieu de conserver une procédure
d'autorisation préalable notamment pour
les projets d'investissement - nous estimons que celle-ci devrait être
conçue de façon à empiéter beaucoup moins
qu'à l'heure actuelle sur les responsabilités de la société en matières
administratives ou techniques.

L'assurance que le conseil d'administration s'acquitte effectivement de
ses obligations doit venir de ceux qui
sont chargés de surveiller le rendement de la société d'État. La mise en
place d'un système efficace pour
recueillir et évaluer les renseignements sur la performance des
entreprises publiques représente un défi qui
mérite une certaine attention au sein de chaque gouvernement. Cependant,
nous avons aussi souligné l'importance
d'un processus systématique d'évaluation comme «filet de sécurité»
distinct des mécanismes de surveillance.
Après avoir évalué les objectifs et considéré les diverses options qui
s'offrent, les gouvernements devraient
fixer un plafond aux coûts qu'ils sont prêts à assumer pour soutenir
diverses activités non commerciales. Dans
ce cas, même s'il subsiste diverses formes - importantes mais non
détectées - de gaspillage et d'inefficience,
les ministres peuvent être assurés que le prix payé pour la poursuite de
certains objectifs de politique
publique demeure dans des limites raisonnables.

Le succès d'un système de contrôle repose sur l'imputabilité non
seulement des dirigeants et des

administrateurs, mais aussi des fonctionnaires et des ministres chargés
de la surveillance des activités des
entreprises publiques. Les organes législatifs peuvent apporter une
importante contribution pour s'assurer que
les exigences de la procédure et les «règles du jeu» seront respectées.
Nous croyons que les comités législatifs
spécialisés représentent une tribune utile pour l'examen des activités
des entreprises publiques. Les
vérificateurs du gouvernement fédéral et des provinces peuvent  appuyer
le travail de ces comités et rendre
ainsi plus efficace la surveillance exercée par l'autorité législative.

Des mécanismes de contrôle spéciaux sont requis dans le cas des
monopoles publics et des entreprises mixtes.
La présence d'actionnaires privés limite considérablement la gamme des
contrôles pouvant être appliqués aux
sociétés mixtes. Par contre, des mécanismes de surveillance élaborés
sont à la fois possibles et souhaitables
dans le cas des monopoles. Les organismes de réglementation peuvent
aussi contribuer au contrôle des monopoles,
même lorsque la volonté du gouvernement de donner des directives dans
certains domaines limite le champ de
responsabilité pouvant être confié à un tel organisme.

La tâche à accomplir.

Notre étude de l'entreprise publique nous a fait explorer deux grandes
voies de recherche. Elle nous a fait
aborder la question générale de la meilleure façon pour les
gouvernements de poursuivre leurs divers objectifs
de politique publique. Elle nous a aussi amenés à considérer les
répercussions de l'entreprise publique au plan
de la productivité et de la compétitivité dans d'importants secteurs de
l'économie. Dans un certain nombre de
cas, il s'est avéré que les questions de politiques fondamentales
débordaient le cadre de l'entreprise publique.
Dans quelques secteurs, par exemple, nous avons souligné la nécessité
d'une stratégie générale de réforme visant
à réduire la protection gouvernementale et accroître le rôle des forces
du marché. La privatisation serait un
élément de cette stratégie, mais elle ne pourrait par elle-même produire
les gains attendus au niveau de
l'efficience du marché.

Il ressort en même temps de notre étude que d'importants gains peuvent
être réalisés en effectuant des réformes
centrées sur l'entreprise publique. Bon nombre de sociétés
gouvernementales n'ont plus leur raison d'être. Les
mécanismes de contrôle en place dans les divers gouvernements ne
favorisent pas l'exploitation de tout le
potentiel de cet instrument d'intervention de l'État. Il y a amplement
matière à réforme dans les institutions,
et les mécanismes de contrôle existants des entreprises publiques
offrent également de sérieuses possibilités
d'amélioration.

Malgré l'importance du rôle qu'a joué l'entreprise publique dans le
développement du pays, les Canadiens ne
doivent pas être prisonniers de leur histoire. Il importe de revoir
l'utilité de chacune de ces entreprises dans
le contexte social et économique d'aujourd'hui. Il est, important, en
outre, que cet examen, de même que le
débat public plus vaste dans lequel il s'inscrit soient éclairés par une
conception réaliste du potentiel ainsi

que des limites de l'entreprise publique. Nous espérons que le présent
document contribuera à assurer un haut
niveau et une qualité élevée à ce débat.