*{Chambre de commerce du Québec. 1986. Les problèmes de l'assurance-chômage  }

Les problèmes de l'assurance-chômage.

Le coûts du régime.

Le problème le plus immédiat du régime actuel se trouve dans son coût financier, qui dépasse les $10 milliards.
Plus du tiers de ces dépenses sont imputables aux prestations régionales spéciales, à la formation
professionnelle, au travail partagé, aux prestations de maladie, de maternité et de retraite, ainsi qu'aux
prestations des pêcheurs - bref des programmes économiques ou sociaux étrangers à l'assurance-chômage elle-même.

La contribution de l'État, en sus des cotisations des employeurs et des employés, représente environ le quart
des dépenses totales du régime.  Malgré cela, le déficit accumulé du compte d'assurance-chômage atteignait
presque les $4 milliards au 31 décembre 1983.

Le tableau 1 montre l'évolution du coût du régime d'assurance-chômage en relation avec l'ensemble de l'économie.
On y constate que, jusqu'en 1971, le coût du régime ne représentait pas plus de 1 % du PNB canadien. La réforme
de 1971, qui augmenta la générosité du régime, porta rapidement ce coût à 2 % et, aujourd'hui, à 2,5 % du PNB.

Encore plus impressionnant est le coût économique de l'assurance-chômage en termes de désincitations au travail.
Pratiquement toutes les études économiques, au Canada, aux États-Unis et ailleurs dans le monde, ont démontré
que l'assurance-chômage accroît le chômage (soit dans sa durée, soit dans son incidence) et ce, d'autant plus
qu'elle est généreuse. Par exemple, Bodkin et Cournoyer ont calculé que les modifications de 1971 au régime
canadien d'assurance-chômage ont fait augmenter le taux de chômage de 5,5 % à 6,5 %, une augmentation de près
de 20 %.

Inversement on a démontré que, par exemple, une réduction de 70 % à 50 % du taux de remplacement des salaires
par l'assurance-chômage américaine entraînerait une réduction de 44% de la durée du chômage.

Effectivement, au Canada, les amendements de 1979, qui ont réduit les prestations d'assurance-chômage, ont aussi
réduit la durée du chômage, comme le montre l'étude des professeurs Beach et Kaliski.

La Commission Macdonald en arrive à la conclusion que le régime d'assurance-chômage «contribue à augmenter la
durée du chômage»; «accroît le nombre des mises à pied temporaires»; «renforce la concentration d'emplois
instables et temporaires à fort taux de chômage et à bas salaire»; et subventionne de façon trop généreuse les
Canadiens dont le comportement sur le marché du travail se caractérise habituellement par l'instabilité.

Les statistiques officielles fournissent plusieurs indices des abus du régime. En 1984, 55% des chômeurs de 20
à 24 ans avaient trouvé un emploi dans un délai de trois à sept semaines suivant leur période de prestations.
Parmi les chômeurs ayant épuisé leurs droits et ayant renoncé à trouver un emploi, seulement 8% évoquaient la
raison de la rareté des emplois; 36% des hommes avaient pris leur retraite et 15% des femmes avaient décidé de
s'occuper de leur famille. En 1982, plus de 40% des prestataires avaient quitté leur emploi pour des raisons
autres que le congédiement, et près de 10% avaient quitté leur emploi volontairement. En 1984, seulement 9 %
des chômeurs ayant épuisé leurs droits aux prestations ont eu recours à l'aide sociale .

Les abus du régime actuel sont nombreux. Certaines conventions collectives permettent à un employé qui refuse
d'effectuer un travail différent de son occupation habituelle d'être déclaré en mise à pied temporaire tout en
demeurant sur une liste de rappel pour une période pouvant aller jusqu'à deux ans; or, cet employé touche
généralement de l'assurance-chômage. Et on voit des situations où des gens qualifiés apparaissent sur une liste
de rappel et touchent de l'assurance-chômage pendant que l'employeur doit embaucher du personnel nouveau pour
remplir les postes refusés.

Un autre exemple est celui des retraites anticipées qui sont souvent prévues dans les conventions collectives
et les programmes d'avantages sociaux en général. Plusieurs employés profitent de ces dispositions et touchent
en plus de l'assurance-chômage (quitte à travailler quelques mois par année).

Dans plusieurs grandes entreprises, des prestations supplémentaires d'assurance-chômage offrent aux employés
mis à pied la différence entre leur salaire régulier et les prestations publiques d'assurance-chômage. Dans ce
cas, on voit des employés loger des griefs parce que leur tour d'être mis à pied a été passé en faveur d'un
autre employé. Inutile de dire que ce genre de complicité entre les conventions collectives et l'
assurancechômage réduit à néant la motivation à se chercher un autre emploi.

Quand un couple travaille dans la même entreprise, on voit parfois l'un des deux choisir une mise à pied
volontaire afin de pouvoir mieux organiser ses loisirs avec son conjoint. Cette personne peut toucher de
l'assurance-chômage. De même il arrive que des employés victimes d'une grève touchent de l'assurance-chômage.
Bref, assurance-chômage finance souvent des mises à pied temporaires ou saisonnières.

Les programmes de temps partagé financés par l'assurance-chômage entraînent souvent une réduction de la
productivité et une augmentation des coûts de l'entreprise. Voilà encore une autre déviation de l'intention
originale du régime et une autre source d'abus.

Tous ces abus produisent une sorte d'effet multiplicateur qui  accrédite l'idée que l'exploitation abusive du
système constitue un droit et engendre ainsi une mentalité incompatible avec une société libre.

Encore que parler d'abus du système est quelque peu trompeur. On peut difficilement reprocher à des individus
de réagir rationnellement dans leur intérêt aux incitations - aussi perverses soient-elles - qui leur sont
présentées. On peut par contre s'inquiéter de la mentalité qu'encourage pareil régime: une mentalité de
dépendance et une conception fausse du droit à l'assistance publique.

L'ampleur des problèmes constatés ci-dessus montre que ceux-ci ne pourront être résolus par des amendements
marginaux au système actuel. Les problèmes de l'assurance-chômage sont indissociables de l'État-Providence qui
garantit l'assistance publique du berceau à la tombe.

De l'État-Providence à un État restreint: les objectifs à long terme.

On ne peut sérieusement réformer le régime actuel d'assurance-chômage sans avoir une idée claire des objectifs
ultimes à atteindre, de l'idéal à viser. Quant à nous, il s'agit de remplacer l'État-Providence par un État
restreint. C'est de cet objectif ultime que s'inspireront nos recommandations.

La responsabilité individuelle.

Contre l'État-Providence, il faut affirmer le droit et la responsabilité de l'individu de s'occuper lui-même
de sa propre sécurité avec des moyens privés, quitte seulement à ce qu'il paie la partie véritablement
redistributive des programmes d'aide aux gens qui sont dans la pauvreté.

Il faut aussi remettre en question le rôle moteur de l'État dans l'économie, L'expérience historique montre bien
que les marchés du travail fonctionnent mieux et que la prospérité est mieux assurée quand l'État intervient
le moins. Par exemple, c'est un mythe de croire que les bureaucrates ou les politiciens peuvent prévoir ou
satisfaire mieux que le marché les besoins de formation professionnelle. Ce mythe est fondé sur l'illusion de
la stratégie industrielle, selon laquelle l'État serait mieux placé que le marché pour prévoir qui dans l'avenir
seront les gagnants et les perdants de l'économie. Au contraire, on peut aisément soutenir que le chômage, la
pauvreté et l'inefficacité sont souvent le fruit d'interventions
étatiques.

Assurance-chômage est inefficace pour aider les personnes vivant dans la pauvreté.

Plusieurs se font bonne conscience en prétendant que, au moins, assurance-chômage et les autres programmes
sociaux universels de l'État-Providence aident efficacement les pauvres. Ce n'est qu'une illusion! En effet,
au contraire, à l'instar de l'État-Providence en général, l'assurance-chômage est très inefficace pour lutter
contre la pauvreté.

Le tableau 2, tiré d'une étude de la Commission Macdonald, montre que seulement 29 % des transferts des
principaux programmes sociaux au Canada vont à des unités familiales vivant au-dessous du seuil de la pauvreté;
71 % des transferts vont à des gens qui ne sont pas pauvres!

Cette constatation s'applique de manière toute particulière au programme d'assurance-chômage. Une étude du
Conseil économique du Canada a déjà montré que la plupart des unités familiales vivant sous le seuil de la
pauvreté au Canada ou bien ne participent pas à la population active ou bien ne connaissent pas le chômage. En
1975, seulement 17 % des unités familiales vivant dans la pauvreté comptaient un membre ayant subi le chômage
durant l'année.

Une étude réalisée par le professeur François Vaillancourt pour la Commission Macdonald révèle que seulement
14 % des prestations de l'assurance-chômage vont à des unités familiales vivant sous le seuil de la pauvreté,
faisant que ce programme, de ce point de vue, est le moins sélectif et le moins efficace de tous les programmes
d'assistance au Canada.

Une des raisons se trouve dans le fait qu'une bonne partie des prestations de assurance-chômage vont à des
individus appartenant à des familles à revenus élevés. On a ainsi estimé qu'une réforme, même modeste, qui
tiendrait compte des gains familiaux dans les prestations de l'assurance-chômage pourrait réduire de 10 % le
coût du régime.

Assurance-chômage dans l'avenir.
Il s'ensuit que, à long terme, assurance-chômage, comme les autres formes d'assurance sociale (qui prétendent
conférer un droit à la redistribution de l'argent des autres), doit disparaître au profit d'une aide sélective,
supplétive et spécifique aux personnes qui sont sous le seuil de la pauvreté. Comme l'assistance publique
appartient aux donateurs, on peut croire que ceux-ci préféreront aider davantage ceux qui ne sont pas
responsables de leur pauvreté ou qui en souffrent davantage (des chefs de famille, par exemple). On peut aussi
supposer que les contribuables préfèrent donner certaines aides en nature à des fins déterminées (nourriture,
logement, éducation, etc.) plutôt que de l'argent à dépenser au gré du récipiendaire.

Puisqu'il n'est pas désirable qu'un individu y recoure sauf en cas d'extrême besoin, il ne faut pas s'étonner
que l'assistance publique soit stigmatisante, même si des efforts peuvent être faits pour qu'il en soit
autrement.

Quant à l'argument qu'un programme d'assurance sociale oblige justement celui qui risque de devenir une charge
pour les autres à financer ce risque, il n'est pas concluant pour plusieurs raisons. Premièrement, certains
individus ne gagnent jamais assez pour payer des cotisations normales aux programmes d'assurance sociale.
Deuxièmement, tout le monde paie des impôts généraux qui servent (ou peuvent servir) à financer l'assistance
aux personnes dans la pauvreté, et on peut considérer cette partie des impôts comme un équivalent d'assurance
sociale. Mais entre les cotisations sociales et l'impôt, la différence est que celles-là accréditent de faux
droits. Enfin, un programme d'assistance de base comporte moins de risques moraux (au sens de la théorie de
l'assurance) qu'un soi-disant programme d'assurance sociale.

L'idée de réduire le rôle social de l'État à une assistance de base aux personnes vivant dans la pauvreté
s'inscrit dans une révision globale de l'État-Providence. Dans un pays fédéral comme le Canada, cela ne peut
se faire que simultanément au niveau fédéral et au niveau provincial. De manière générale, nous croyons que
l'administration et le financement des programmes sociaux devraient relever des gouvernements provinciaux ou
locaux afin que la concurrence entre eux limite naturellement l'extension de l'État-Providence.

Un gouvernement provincial ou local qui offrirait des programmes sociaux irréalistes et qui devrait les financer
lui-même verrait affluer tous ceux qui veulent en profiter et fuir tous ceux qui doivent les financer. Nous
appuyons donc l'idée selon laquelle la responsabilité de l'assurance-chômage devrait être remise au niveau
provincial et au niveau local.

Mais le plus important demeure l'objectif ultime: un État restreint qui se contente d'offrir une assistance
sélective aux personnes dans la pauvreté.

L'assurance-chômage en transition.

Notre objectif à long terme doit donc être de remplacer le programme actuel d'assurance-chômage par une
assistance de base de l'État aux individus qui sont dans la pauvreté. Cet objectif ne sera pas atteint en un
jour, et une période de transition sera nécessaire durant laquelle le régime actuel d'assurance-chômage
s'effacerait graduellement devant des mesures d'assistance étatique à la fois plus efficaces et plus cohérentes
avec les fonctions légitimes de l'État. Cette période de transition pourrait s'étendre sur cinq ans.

L'objectif du présent chapitre est d'indiquer les modifications qui doivent être apportées au régime
d'assurance-chômage durant la période de transition. Ces modifications doivent contribuer à l'atteinte des
objectifs à long terme qui sont poursuivis.

Les grandes réformes à effectuer.

Nous avons vu comment les prestations d'assurance-chômage vont surtout à des gens qui vivent au dessus du seuil
de la pauvreté. Nous avons aussi constaté comment ce programme réduisait les incitations au travail et par
conséquent la prospérité générale.

Nous aurions pu expliciter d'autres effets pervers de l'assurance-chômage: plus le programme est généreux, plus
le taux de chômage naturel s'élève; il ajoute à l'inflexibilité des salaires, ce qui contribue à la création
de chômage; les prestations additionnelles dans les régions à haut taux de chômage perpétuent des structures
économiques déficientes au lieu de permettre au marché de les corriger; etc.

La première grande réforme transitoire consisterait à rendre le régime d'assurance-chômage plus sélectif. Il
s'agirait, dans l'établissement du niveau des prestations, de tenir compte des ressources des prestataires et
en particulier des ressources de leur famille. Idéalement toutes les prestations d'assurance-chômage devraient
aller à des individus qui autrement seraient dans la pauvreté.

La deuxième grande réforme à réaliser durant la période transitoire de remplacement de l'assurance-chômage vise
la privatisation du régime c'est-à-dire la possibilité pour les individus de se prémunir privément contre les
risques du chômage.
Les modifications proposées à l'assurance-chômage s'accompagneraient naturellement d'une croissance des régimes
privés d'assurance salaire. Et pour accélérer la transition, des incitations fiscales pourraient être offertes
à la création de régimes d'assurance-chômage privés.

C'est dans cette perspective que la Chambre propose la création d'un régime enregistré d'épargne-chômage. Les
salariés ou les personnes à leur propre compte pourraient cotiser à un régime individuel enregistré auprès d'une
institution financière. La cotisation annuelle maximale, qui serait déductible du revenu (d'emploi ou
d'entreprise) de l'individu aux fins de l'impôt, serait égale au taux conjoint employeur-employé du programme
d'assurance-chômage multiplié par le total du revenu de l'individu. Les revenus de placement s'accumuleraient
dans le régime sans être imposés. Dans l'éventualité du chômage ou de la faillite de l'entreprise des personnes
à leur compte, le détenteur du régime établirait un mode de versement des prestations avec son institution
financière. La prestation hebdomadaire pourrait être assujettie au taux de remplacement du revenu en vigueur
dans le programme d'assurance-chômage.

Un tel régime offrirait de nombreux avantages. Il fait appel à la responsabilité individuelle. Il facilite la
mobilité de la main d'oeuvre. Il est bien adapté à une économie en mutation rapide où diminue la  sécurité
d'emploi pour les cadres et les personnes à revenus élevés. Il permet finalement de limiter le rôle de l'État
en offrant une alternative privée. Et si on gelait le maximum des gains assurables, on pourrait provoquer une
érosion progressive du programme en concentrant son action sur les personnes à faibles revenus.

La période transitoire de cinq ans que nous recommandons viserait donc à remplacer graduellement le régime
actuel d'assurance-chômage par des programmes plus sélectifs ainsi que par une privatisation du régime actuel.

Mesures correctrices à court terme.

A très court terme, on peut appliquer au régime d'assurance-chômage des mesures correctrices qui, si elles ne
sont pas suffisantes, permettraient quand même de réaliser rapidement des économies substantielles. Appliquées
seules, ces mesures ne constitueraient qu'un cataplasme pour un régime toujours sujet à dérapage. Mais
appliquées dans le cadre d'une période de transition visant au remplacement du régime par des programmes plus
efficaces, les mesures à court terme que nous proposons joueraient un rôle utile.

Il s'agit de ramener rapidement le régime d'assurance-chômage à son rôle initial (c'est-à-dire essentiellement
d'avant 1971), qui est de compenser la perte de revenu découlant de la perte involontaire d'un emploi.
Parmi les moyens de réduire les coûts du régime d'assurance-chômage en le ramenant à ses objectifs essentiels,
nous faisons nôtres plusieurs des recommandations de la Commission Macdonald: réduction du taux des prestations
de 60 % à 50 % du revenu; augmentation du nombre de semaines donnant droit aux prestations de 15 à 20 semaines
au cours de l'année écoulée; resserrement du rapport entre la durée maximum des prestations et la durée minimum
d'emploi; et élimination des particularités régionales.

Les estimations de la Commission Macdonald laissent croire que ces mesures pourraient réduire du tiers (c'est-
àdire de $3-$4 milliards) le coût de l'assurance-chômage.

Ramener l'assurance-chômage à son mandat essentiel signifie aussi que toutes les prestations
spécialesmaladie, maternité, retraite, travail partagé, formation, etc, - devraient être exclues du programme, ce qui
permettrait une économie additionnelle d'environ 10 % du coût actuel.

Enfin, le chômage volontaire sous forme de cessation volontaire d'emploi ne doit pas être couvert par
l'assurance-chômage. Les critères d'admissibilité aux prestations devraient en fait comprendre les trois
éléments suivants: 1 -  que l'individu soit sans emploi contre son gré; 2 -  qu'il veuille travailler;
3qu'il ait besoin d'assistance. L'individu devrait démontrer périodiquement  qu'il veut travailler et qu'il a
pris les moyens pour se chercher activement un emploi. Il faudra aussi mettre au point des mécanismes pour
empêcher que l'assurance-chômage ne subventionne le travail saisonnier ou à temps partiel.

Toutes ces mesures, qui peuvent être mises en place rapidement au début de la période de transition,
permettraient de réduire les coûts du régime et de les plafonner plus ou moins à la proportion relative du PNB
qu'ils constituaient il y a quinze ans.

Conclusion.

Aux problèmes fondamentaux du régime actuel d'assurance-chômage, nous avons proposé des solutions de fond. Il
est important de réaliser que la correction des abus de l'assurance-chômage n'exige rien de moins que la remise
en cause du régime dans le contexte d'une remise en question plus générale de l'État-Providence.

Ainsi, nous avons proposé quelques mesures qui, à très court terme, permettraient de ramener l'assurance-chômage
à sa fonction initiale (d'avant 1971, c'est-à-dire de compenser la perte de revenus découlant de la perte
involontaire d'un emploi) et de réduire substantiellement son coût en proportion du PNB. Au cours d'une période
de transition de cinq ans, nous avons aussi proposé une réforme plus profonde qui consisterait à rendre
assurance-chômage sélective et à la privatiser, avec l'objectif ultime de la remplacer au profit d'une
assistance sélective et efficace de l'État aux personnes vivant dans la pauvreté. Il s'agit de remplacer l'
ÉtatProvidence par un État restreint.

Nous croyons que, en reprenant à son compte ces propositions et peut-être en les précisant davantage, la
Commission d'enquête sur l'assurance-chômage apporterait une contribution majeure à l'avenir de tous les
Canadiens. En agréant ces recommandations, le gouvernement du Canada pourrait enfin donner suite au mandat que
lui ont confié un grand nombre d'électeurs désabusés par les échecs et les dangers de l'État-Providence.